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美国的监管方式给了说客充足的机会。在美国，法律，包括法规——无论是金融、卫生、环境还是其他方面，在它们生效前都必须经历多个阶段。当然，任何提案首先必须接受美国国会的严格监管，这是我们刚刚讨论过的。妥协和行业影响是随处可见的。
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但是，无论这个法案有多长、多复杂，实质上它也仅仅是一个框架。这个框架或者主题包含的每条监管法令都必须由相关机构转换为具体的规则。例如，在《多德-弗兰克法案》中，这些机构包括财政部、美联储、货币监理署、联邦存款保险公司、证券交易委员会、商品期货交易委员会和即将建立的消费者金融保护局。在具体规则的制定过程中，仅有一页内容的法律要求可以轻松地扩展为几十页的详细规则。
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原则上，是由国会作出所有的关键决策，监管机构只实施国会的法令。但是，魔鬼往往藏于细节之中，这些细节非常重要，有时候比法案中的基本原则还要重要。因此，在实践中，往往由监管者作出许多重要的决定，这些决定中的一些涉及大量的资金。说客总是在一旁等待着将他们偏爱的想法写入规则中——当然这些想法通常涉及公众的利益。相比于立法者，当监管者对相关行业更友好时，规则的制定阶段将会违背原来的法律准则，给受影响的企业提供大量有利的机会。
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通常，官方制定规则的第一步，是相关机构发布一个“拟定法规的预先通告”，来说明他们的目标、关注点和想法，并要求公众发表意见。除了那些相关利益团体，广大民众通常对此没有想法。因此，这些机构一般最先听到相关利益团体的声音和详细诉求——通过公开的书面评论和非正规途径的沟通（公平地说，这些机构也常常听到各种代表公众利益的说客的声音）。
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一旦完成公众意见的征集，相关机构就开始拟定建议规则，并将其公布到《联邦纪事》（Federal Register）上——征求另一轮公开意见。如果出现具有重要意义的评论，它们也必须被吸收，有时这种评论可能导致在最终规则颁布之前的进一步修改，并和对这些评论意见的所有回应一起公告在《联邦纪事》上。接下来，我用沃尔克法则的制定来具体说明这一过程。
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与其他案例不同，有争议的沃尔克法则首先较详细地出现在《多德-弗兰克法案》的第619条中，占了30页的篇幅。因此，通常情况中的“拟定法规的预先通告”阶段，被新的金融稳定监督委员会主导的、“如何实施这一法则”的详细研究替代。在2011年1月完成的这一研究过程中，金融稳定监督委员会获得了大约8 000条公开征求的意见。是的，你没有看错，是8 000条！
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顺便说一下，这些意见不是短时间内能看完的，例如，“除了条款15（b）（4）（g）外，我都支持，这里应该说经常而不是永远。这些评论经常有20、50、100页或者更多。因此，最后机构收到的评论肯定长达几千页。准备这项提议的规则花了10个月，并最终于2011年11月7日公布在《联邦纪事》上就不足为奇了。这条法则有127页，公众意见的截止日期为2012年1月13日。在截止日期的5天后，所有监管机构被召集到众议院金融服务委员会的公众听证会上，一些共和党人士强烈要求废除该法则，监管机构则坚持这一法则。在第二轮听证会上，利益相关团体提交了超过17 000条公众意见。从通过《多德-弗兰克法案》到沃尔克法则的尘埃落定，不知又过去了多少个月。
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事实上，从法案框架的通过，到拟定法规的预先通告，再到提议的规则，最后到确定最终规则的这个过程是令人钦佩的：公开、民主、公众参与，这都是对监管者的监督。问题是大部分的公众意见来自利益高度相关的私营团体和他们的说客，而不是真正的共众，更不用说公众意见之外的幕后操作了。因此，这个繁琐的规则制定过程给利益相关体带来了财富，给支持它们的立法者提供了大量对其有利、但违背法律初衷的机会。
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这并不是全部，《多德-弗兰克法案》要求各类监管机构组织和制定超过200条的规则。这是一项艰巨的任务，需要监管机构招聘更多的员工，当然这也需要更多的预算。这是给想废除《多德-弗兰克法案》但又不能实现的共和党人的另一个武器。他们抓住这一问题不放：对于美国证券交易委员会和商品期货交易委员会的拨款申请，他们再一次反对。[4]因为监管者处于超负荷工作的状态，许多研究和规则的制定都未能在截止日期内完成。
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更糟糕的是，参议院共和党人延迟或拒绝确认由奥巴马总统提名的，用于监督这个监管过程的高层名单，这份名单包括财政部、美联储、联邦存款保险公司和新成立的消费者金融保护局。尤其是消费者金融保护局的人选，除非法律修改到满足了他们的要求，共和党人拒绝任何人作为其第一任局长。这种不妥协导致了一个本质性的对抗，使奥巴马在2012年1月最终采用总统的休会任命权，任命理查德·科德雷（Richard Cordray）作为消费者金融保护局的第一任局长——此时，参议院宣称他们还在讨论中！这一结果激怒了共和党人，进一步延迟了确认的时间。
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令人吃惊的是，共和党人对金融改革的阻碍并没有带来任何明显的政治后果，民意投票的数据继续显示出对《多德-弗兰克法案》基本原则的广泛支持。例如，2011年7月，在盐湖城对美国退休者协会民意调查的研究表明，一旦可能投票的选民被告知“在国会中存在废除已经签署但还没完全生效的华尔街改革法案的提议”后，支持者与反对者的比例超过了3︰1。
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在某种程度上，这是不足为奇的。没有人期待过公众会持续跟进参议院的确认或美国商品期货交易委员会的预算。随着公众对金融改革关注度的逐渐减弱，公众对政治进程的影响力也在逐渐减弱。白宫和国会中的民主党人应当将更多的精力放在探究其原因上，但他们并没有这样做。因此，公众回到了他们困倦的正常状态，而说客们又开始了他们的工作。
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长期战争
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金融改革的斗争仍在持续。规则仍在撰写、解释和再次修改——更不用说实施。例如，直到真正实施时，我们才会知道新的机构如何对金融巨头进行清算。我甚至没有提及美国的规则与国外的规则同质化中的困难，国外的规则通常不同且滞后于我们。
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在政治方面，在2010年11月的中期选举中，共和党赢得了众议院的控制权，他们仍旧对《多德-弗兰克法案》充满了敌意，许多议员公开倡导废除该法案。2010年，在民主党占有微弱优势的美国国会参议院中同样如此。首先，参议员多德和前众议院议员弗兰克都离开了国会，这也意味着《多德-弗兰克法案》缺少了两名最忠诚的捍卫者。其次，在许多经济问题中，奥巴马总统被对手压制（例如没有通过预算、遭受国家债务违约的威胁、延长工资税削减日期等），以至于他几乎没有精力去关注《多德-弗兰克法案》。
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在整个过程中，金融行业和他们的大批说客时刻关注着《多德-弗兰克法案》的进展。2010年，美国最高法院具有里程碑意义的公民联合判决，取消了企业政治捐献的限制，极大地支持了银行业及其说客。威利·萨顿（Willie Sutton）知道钱在哪里（在银行里），并且它仍然会在那里。根据政治研究中心的数据，在2009—2012年，金融业的游说支出仅排在医疗卫生行业之后；在2012年的政治捐献中，游说支出排在前列。根据该中心的分类，大部分资金都流向了保守派而非自由派，这导致美国银行家几乎没有错过一个批判《多德-弗兰克法案》的机会，指责包括从信贷紧缩，到就业困难，到援助外国竞争对手的一系列事件。
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《多德-弗兰克法案》会将金融危机变为历史吗？答案是否定的。它会减少金融危机发生的频率吗？可能会，时间将会给出答案。但是，我们有充分的理由相信它将降低未来过度金融化的严重性和成本支出。套用本杰明·富兰克林的说法，如果我们继续实施《多德-弗兰克法案》，它将会给美国带来一个完整的（即使不完美）金融体系改革。正如本文提到的，是否继续实施《多德-弗兰克法案》是不确定的。
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然而，《多德-弗兰克法案》并没有尝试去修复国家已经破碎的抵押贷款融资系统，也没有找到解决丧失抵押品赎回权困境的方法，它将继续影响美国金融系统，这是经济复苏过程中的一个瓶颈。这个持续困扰我们的问题将是下一章的重点。
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[1]2012年，弗兰克决定不再竞选连任。
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[2]事实上，在2010年，多德决定不再参加竞选。
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[3]林肯成功地击退了来自霍尔特的主要挑战，但后来在2010年的竞选中失败了。
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[4]美联储和联邦存款保险公司不受预算限制，因为它们自身能融入资金。
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当音乐停止之后：金融危机、应对策略与未来的世界 12 失事的列车
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