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1703438420 为了摆脱某些机构的监管，被监管机构可以变更自己的注册机构，从而就会为监管机构放松监管提供一种动力，因为被监管者要向监管机构支付一笔费用，监管机构不想失去自己的“客户”。比如，2007年3月，美国最大的次级抵押贷款机构——美国国家金融服务公司（Countrywide Financial）变更了旗下储蓄机构的注册机构，主要监管机构就从美联储变成了美国储蓄机构监理局。之所以这么做，是因为美国储蓄机构监理局承诺对该公司“少一些敌意”。美国货币监理署有时会积极地“引诱”银行向“联邦注册银行”转变，以期将其纳入自己的监管范围之内。美国储蓄机构监理局与美国货币监理署这两个监管机构为其监管对象提供便利，即宣称这些机构免受州政府和当地政府大部分法律法规的限制。
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1703438422 这种碎片化的金融监管格局限制了联邦监管机构的监管能力，往往使其监管范围缩小到了那些能够影响到整个金融体系的事件上。比如，2005年，在美国的次级抵押贷款中，只有20%是由联邦监管机构监管下的银行和储蓄机构放出去的，30%是由联邦监管对象旗下的非银行类子公司放出去的，其余50%是由各州特许设立的、几乎游离于监管之外的抵押贷款公司放出去的。少数几个州在监管非银行类抵押贷款方面做得很好，其中经常被提到的有马萨诸塞州和北卡罗来纳州。由于缺少资源和政治支持，大多数州在这方面做得都不好。
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1703438424 即便是对住房抵押贷款证券化业务的监管权也分散在多个机构之间。联邦房地产企业监管办公室（OFHEO）负责监管政府扶持下的、开展住房抵押贷款证券化业务的公司（比如房利美和房地美），而美国证券交易委员会负责监管华尔街那些开展住房抵押贷款业务的私营公司。每个监管者只能看到问题的一部分，有些问题根本没有被人发现，这就如同盲人摸象一般。
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1703438426 很多金融机构在开辟有利可图的新业务和新市场的过程中，风险评估与管理的工作做得十分糟糕。每一个金融机构都有自己独特的信息系统，因此，金融机构合并的浪潮加剧了风险评估与管理的难度。事实表明，很多大银行不仅面临着自身发行的住房抵押贷款违约的风险，还面临着其他方方面面的风险，比如，它们持有或担保的证券化资产也可能出现违约风险。因此，很多机构用来评估和管理风险的信息系统根本不足以及时跟踪子公司所持资产的迅速变动情况，不足以捕捉到多元化的风险敞口，不足以体现出风险交互效应的严重程度。
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1703438428 包括美联储在内的监管机构都时常推动银行改进风险评估与管理系统。苏珊·比斯在出席行业论坛时，一直都在宣扬全面评估风险的优点，建议金融机构不要只看到部分风险，而忽略全局。然而，事实上，即便到了金融危机爆发的前几年，无论是银行，还是监管机构，都没有全面深入地了解抵押贷款的违约风险水平。
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1703438430 与此同时，受制于官僚主义式的障碍，受制于形形色色的法律和政治障碍，监管机构要想及时了解金融产品和金融实践的迅速变动，的确十分吃力。联邦级别的银行监管者（包括美联储、美国货币监理署、美国联邦存款保险公司、美国储蓄机构监理局）在应对新问题时，采取的方法往往是给银行发布官方的“指导意见”。这些所谓的“指导意见”肯定不像正式的监管法规那样有法律效力，但对于州政府或联邦政府委派的银行查账员（或审计员）具有相当大的影响力。在危机之前的那几年里，监管机构先后就多个问题发布过指导意见，其中包括：次级贷款（1999年和2001年）、低首付房地产贷款（1999年）、房地产估价方式（2003年和2005年）、掠夺式贷款（2004年和2005年）、房屋净值贷款（2005年）。联邦机构还针对次级抵押贷款业务中十分普遍的“非传统特征”（比如逾期还款）发布了指导意见，并在2006年将其指导意见正式确定下来。然而，大多数指导意见和监管法规都不够严格，也不够及时。
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1703438432 官僚主义的惰性，以及法律和政治障碍，放慢了指导意见的发布速度。通常情况下，当监管机构共同发布指导意见时，他们必须首先在自己内部达成共识，然后在不同机构之间达成共识。在颁布监管法规时，需要经过一套复杂的法律程序，其中包括预留出一段时间，征求各个利益攸关方的评论，看看其他机构会做出什么回应。有时候即便发布一个指导意见，也需要经过如此复杂的程序。每当某些集团的既得利益受到威胁，政治压力便接踵而至。比如，2005年夏天，监管机构开始担心一些银行，尤其是规模较小的银行发放或持有太多的商业房地产贷款，为写字楼、购物中心、公寓和住宅开发提供融资支持，便发布了旨在推动银行降低该领域风险的指导意见。虽然这个指导意见有助于改善当时的金融实践，但不是特别严格。当时，珍妮特·耶伦的职务是旧金山联邦储备银行行长，她的审计人员正在努力为美国西海岸火热的商业房地产贷款业务降温。2010年，耶伦以嘲讽的口吻对金融危机调查委员会说起了那份指导意见的终稿：“你可以把它拿走，撕碎，扔到垃圾桶，因为它对我们没有丝毫用处。”
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1703438434 即便不是十分严格，该指导意见仍然招致了社区银行家们的强烈反对，因为他们的盈利严重依赖商业房地产贷款。社区银行只是美国整个银行系统的一小部分，却有着与其体量不成比例的政治影响力。成千上万的抗议信件如雪花般纷至沓来，众议院金融服务委员会还专门举行了听证会。监管者想方设法顶住游说人士和政客的攻讦，并花了几个月的时间向批评自己的人保证会放松对社区银行等规模较小的银行的要求，这样也不妨碍实现指导意见的既定目标。所有这些拉锯战持续了很久，直到2006年底，指导意见终稿才得以发布。这时，距离问题被发现已经过去了一年半。
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1703438436 美联储在努力确保银行免受过度风险的同时，还要努力确保银行不会侵害消费者的利益。2002年，我刚加入美联储的时候，与苏珊·比斯具有同等地位的爱德华·格拉姆利克就已经主管美联储的消费者和社区事务部门四年之久了，他担任这个职务一直到2005年离开美联储。我加入美联储后不久，也成为这个部门的成员，并一直干到2005年春季。我离开这个部门之后，苏珊·比斯又接替我，加入了进来。爱德华·格拉姆利克富有仁爱之心，考虑事情也比较周全，对保护消费者利益怀有深厚的感情，对过于简单化的自由市场教条持有怀疑态度。不过，虽然他亲自主管消费者权益保护事务，但很多监管法规和措施依然没有得到落实。
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1703438438 国会赋予美联储的一个重要职责就是保护金融服务消费者的权益。很多这方面的重要法律需要美联储去落实，其中就包括《诚实借贷法案》（Truth in Lending Act）。这部法案旨在指导消费信贷发放过程中的信息披露，旨在消除授信机构与消费者之间的信息不对称状况，使消费者能够根据自己的意愿选择授信机构，以维护金融机构之间的公平竞争。然而，执行美联储监管法规的职责分散在不同的机构之间，既有联邦机构，也有州级机构，这些机构监管着多种类型的金融机构。美联储的直接执法对象是美联储系统内部的银行（截至2005年底，美国7 500家商业银行中约有900家加入了美联储系统），以及大约5 000家银行控股公司（其中，许多只是为了掩护一群子公司而设立的空壳公司）。
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1703438440 不幸的是，消费者权益保护部门在美联储的地位相对较低，掌握的资源有限，没有能力核查银行资产的安全性与健康性。格林斯潘主席也没有高度重视消费者权益保护事务。虽然他支持加强信息披露和金融教育，认为这些有助于提高市场运行效率，但他不愿意过度插手金融服务市场。
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1703438442 我被委派到消费者权益保护部门反映出我的资历较轻，但我没有提出反对意见。虽然我在这方面经验寥寥，但我很有兴趣，认为这是帮助普通美国人的一种方式。我与同事一道，定期拜访美联储内部在消费者权益保护方面的顾问委员会，同时也会拜访美联储外部的一些团体。此外，我还努力自学错综复杂的监管规则。
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1703438444 从哲学上来讲，我认为自己在金融监管事务上的态度既不是强烈支持，也不是强烈反对。作为一名经济学家，我本能地相信市场。如同格林斯潘一样，我在大多数情况下支持清晰披露金融产品的相关信息，支持加强对金融服务消费者的金融教育，而不是一刀切地采取全面禁止措施。另一方面，正如较为新兴的行为经济学追随者强调的那样，我也知道在人类行为的背后起到激励作用的是心理以及经济因素。实际上，行为经济学家会说，人们没有时间和精力来分析他们的抵押贷款合同的细节。因此，有时候索性禁止不符合消费者利益的条款可能是比较好的选择。比如，无论警告标签多么明确，政府都不允许销售使用易燃材料制作的儿童睡衣。随着时间的推移，我更加认同行为经济学的观点。后来，我担任美联储主席期间，美联储开始定期找一些真实的消费者做测试，询问他们是否能够理解某些信息披露条款（比如信用卡条款）。结果，我们发现对于一些金融产品而言，要制定足够清晰的信息披露条款，几乎是不可能的。如同易燃的儿童睡衣一样，某些金融产品也应该一禁了之，决不允许它们进入市场。
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1703438446 2006年和2007年，也就是我担任美联储主席的前两年，我多次在国会举行的听证会上听到有人指责美联储前几年在消费者权益保护方面存在失职问题。批评者主要认为美联储没有利用《住房所有权与权益保护法案》（Home Ownership and Equity Protection Act, HOEPA）等法案赋予的职权取消某些抵押贷款行为的合法性，美联储在消费者权益保护方面经常行动迟缓，导致贷款标准松弛，进而使许多人得以成功申请到他们根本无力承担的抵押贷款。美联储在落实《住房所有权与权益保护法案》方面的确乏善可陈，但这部法案蕴含着很多值得关注的内容。
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1703438448 《住房所有权与权益保护法案》是美国国会于1994年在美联储支持下通过的，将一些特定的住房抵押贷款归为“高成本”贷款，对于这些贷款要求进行特定的披露，并禁止一些不公平条款，以期解决一些无良公司为了欺骗客户而从事的所谓“掠夺性放贷”，即放贷人利用借款者的劣势地位向借款者推销其根本不能负担的信贷以攫取不当利益的行为。这些客户主要是老年人、少数族裔以及低收入者。这些借贷行为的典型表现包括：诱饵调包（bait-and-switch），即告诉消费者某一类贷款，消费者最后拿到的其实是另一类贷款；资产剥离（equity stripping），即放贷给那些收入较低、不足以偿还贷款的消费者，以便最终没收他们的住房；贷款翻转（loan flipping），即经常对借款者进行毫无经济利益的再融资，其主要的或唯一的目的是获取额外的贷款费用、提前偿付的罚款以及为信贷相关产品融资而产生的其他费用；搭售（packing），即在融资过程中搭售一些没必要的产品，以便向消费者收取更多的费用。
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1703438450 《住房所有权与权益保护法案》的一个前提是高利率的住房抵押贷款更有可能属于“掠夺性放贷”，将一些特定的住房抵押贷款归为“高成本”贷款，对于这些贷款要求金融机构披露更多的信息，并禁止一些不公平条款。比如，该法案限制金融机构使用“提前还款罚金”条款，因为这项条款会加大消费者的融资成本。该法案还明确指出高成本贷款客户的违约概率较大，以期打消金融机构开展住房抵押贷款证券化业务的积极性。重要的是，这部法案适用于任何放贷机构，包括独立的抵押贷款公司，而不仅仅是美联储或其他联邦机构监管的放贷机构。
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1703438452 2001年12月，也就是我加入美联储之前的那一年，美联储在法律允许的范围内最大限度地拓展了高成本贷款的定义，因此，也将《住房所有权与权益保护法案》保护性条款的适用范围扩大到了更多种类的贷款上。这一变革之举是美联储在举行了一系列关于掠夺性放贷的听证会之后采取的。
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1703438454 在危机爆发之前，《住房所有权与权益保护法案》的一个条文引发了一场争论。该条文授权美联储查禁一切它认为“不公平或有欺骗性”的借贷行为。至关重要的是，该条文适用于所有抵押贷款，不仅仅是高成本贷款。从本质上讲，这个条文无异于给美联储送上了一把尚方宝剑，只要它认为哪种抵押贷款行为不公平，就可以予以查禁。2001年，除了拓展高成本贷款的定义之外，美联储还禁止了三类它认为不公平或欺骗性的贷款行为，其中最重要的就是“贷款翻转”行为。然而，它没有禁止其他可疑的贷款行为，比如在没有充分核实借款者收入水平或还贷能力的情况下就发放贷款。
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1703438456 从一定程度上来讲，美联储之所以不愿意实施一刀切式的禁止措施，是因为银行监管机构、消费者权益保护人士以及政客们普遍对次级贷款与掠夺性贷款采取了区别对待的态度。掠夺性贷款遭到了普遍谴责，这是很有道理的。与此相反，向那些信用记录存在污点的人放贷，则受到了广泛赞扬。2001年，爱德华·格拉姆利克在赞扬美联储拓展《住房所有权与权益保护法案》的保护范围时说：“我们尽力缩小修订范围，并留下回旋余地，以免阻碍合法的次级抵押贷款市场的增长大势。”
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1703438458 为什么这些人要支持次级贷款呢？从历史上看，银行往往会剥夺低收入群体和少数族裔获得信贷的权利。一些银行甚至一竿子打翻整个社区，凡是这个社区的居民申请贷款，一律加以拒绝。为了应对这种“画红线注销”行为，即不加区别地将一部分顾客划出贷款对象范围的做法，国会于1977年通过了《社区再投资法案》（Community Reinvestment Act），要求监管机构鼓励银行等金融机构服务于它们所在的社区。这部法案为金融机构向低收入群体和少数族裔的借款者发放贷款提供了动力，但由于各种原因，银行迫于这部法案的压力，被迫放松了信贷标准，为日后贷款违约和次贷危机埋下隐患，以至于后来金融机构发现次级贷款在经济方面非常有吸引力。比如，限制高利贷的法律被取消之后，放贷机构便能够向高风险借款者收取较高利率了。此外，信息技术的进步，加上标准化信贷评分的发展（这种评分将复杂的信用记录简化成了数字），很容易导致放贷机构自发地做出仓促的决定。
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1703438460 次级贷款被广泛视为应对歧视性贷款的良方。到2005年，美国住宅自有率提高到了创纪录的69%，而在此10年前，这个比例只有64%。很多新房主是非洲裔美国人、西班牙裔美国人以及收入较低的人。2001年，尽管次级贷款领域出现了很多非常显而易见的拙劣做法，爱德华·格拉姆利克仍然提出，联邦级别的金融监管机构，包括美联储在内，都要努力避免干扰“合法”的次级抵押贷款市场。
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1703438462 由于担心抑制次级贷款市场的发展，格林斯潘以及美联储其他高官原则上并不乐意严格地、大范围地运用《住房所有权与权益保护法案》所给的权限去查禁他们认为“不公平或欺骗性”的金融行为。我加入美联储前后那一段时间里，格林斯潘在公开讲话中以及在发给国会的信件中，都表示担心如果不加区别地考虑某些信贷行为的特殊情况而加以查禁，或将产生出人意料的后果。因此，美联储在审计银行的过程中，采用的是“逐案审查法”，会逐一审查贷款行为是否不公平，是否具有欺骗性。美联储还提出了一个有一定道理的观点，即《住房所有权与权益保护法案》赋予的权力不适用于某些拙劣的认购行为（比如，不记录认购者的收入水平），这些行为可能是不可取的，但从主观意图上来讲不一定具有掠夺性。
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1703438464 我记得，在我担任美联储理事期间，美联储没有正式讨论过如何运用《住房所有权与权益保护法案》赋予的权力，但我知道美联储采用的“逐案审查法”，也没有提出过反对意见。我觉得，不加区别的查禁可能会产生出乎意料的结果，这是符合逻辑的。比如，如果我们运用了这个权力，严格要求金融机构记录借款者的收入水平，那么社区银行的工作人员要想根据自己对某个人的了解而发放信用卡，就做不到了。这样一来，一些可能具有良好信誉的借款者就有可能被剥夺获得信用卡的机会，从而进一步削弱社区银行的竞争力。美联储还认为“逐案审查法”将为我们判断全面查禁某些不公平的金融行为是否万无一失提供必要的信息。
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1703438466 无论这些论点从抽象角度看是否正确，在现实实践中，美联储很少去禁止所谓不公平或欺骗性的金融行为，我们也未能阻止一些可疑的行为。但美联储的这种逻辑中存在一定的漏洞。随着贷款标准的松弛，发生了很多之前没有想到的例外情况，而且这些例外情况变得非常普遍。比如，美联储为了让银行家们能够发放“信用贷款”[8]，并没有全面禁止“低文件贷款”[9]的行为。不过，这样一来，即便对于自己不认识的借款者，放贷者也不愿意要求其提交充足的文件证明。
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1703438468 同样，美联储也没有明确禁止某些类型的“非传统抵押贷款”（exotic mortgage），比如，美联储允许金融机构发放只需要支付利息的抵押贷款，因为这种贷款模式对一些借款者而言是比较合适的。但很多金融机构为那些没有足够经济实力或经济头脑的借款者提供这类贷款，以至于借款者最后没有能力处理好还贷的事情。
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