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1703440639 盖特纳及其在政府部门的同僚之所以要将贝尔的建议纳入提交给国会的方案之中，是屈服于现实中的政治压力。克里斯·多德以及参议院银行业委员会的资深共和党议员理查德·谢尔比非但不会扩大美联储的权力，反而一心想着剥夺美联储的金融监管权力，仅仅让美联储负责货币政策事务。多德想把所有的银行监管机构合并为一个超级监管机构。虽然盖特纳已经接受了另行设立一个监督委员会的提议，但多德还是回应说：“赋予美联储更多职权……就像你儿子把旅行车撞坏之后，你还要给他一辆更大、更快的汽车。”我觉得多德这些观点与其笃定的监管原则关系不大，更主要的是因为当时猛烈抨击美联储是一种政治上受欢迎的做法。谢尔比也很想利用这些反对美联储的情绪。等到美国国际集团的资金丑闻在3月中爆开之后，连原本支持美联储负责监管金融体系的巴尼·弗兰克也转而支持另行设立一个监管委员会的观点，因为他觉得那场奖金丑闻表明美联储已经无法获得足够的政治支持了，几乎不可能获得维护整体金融稳定的权力。我相信弗兰克的政治直觉，认为再反对另行设立一个监管委员会也没用。但后来深入了解了这个委员会的运作方式之后，对它的抵制情绪就少了一些，心里感觉舒坦了一点。
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1703440641 财政部的监管改革方案还提出了其他举措。它试图让不良证券的发源地——影子银行体系在阳光下运作，并要求贷款机构和证券发行机构自行保留一些证券。（这样一来，一旦证券违约，它们自身也要承担风险。）这也是巴尼·弗兰克特别期待的目标。该方案还提出加强对金融衍生品的监管，美国国际集团的巨额亏损里面，金融衍生品业务难辞其咎。该计划也准备加强管理金融衍生商品，例如造成美国国际集团严重亏损的投资商品。一个重要的建议是要求衍生商品交易更加标准化，清算工作由交易所集中开展，而不是由当事人私下解决。让衍生商品交易更为公开透明，将有助于监管机构和其他相关机构了解各公司和市场之间的互动状况，而且大多数交易所都有会员支持，可以承担起担保人的角色，防止出现违约情况。如果大多数衍生商品都能在交易所买卖的话，万一有大公司倒闭，也不大会让火势四处蔓延。为了确保交易所本身稳健运行，这方面的监管职权，包括金融体系中类似机构的管理和监督，都会交给美联储来负责，作为它维护金融体系稳定的一部分。
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1703440643 保尔森的蓝图主张大力精简监管机构，消除职能重叠现象，而盖特纳这个蓝图则算是温和的改良，现有的监管机构基本保持不变。政治因素是造成这种状况的主要因素。比如，盖特纳和同僚决定不合并证券交易委员会和商品期货交易委员会，尽管两者管理的市场和工具非常类似，目的也几乎一样。（例如美国证券交易委员的一个职权是管理公司债券交易，而商品期货交易委员会管理债券期货合约。）可是要把这两个机构合并为一，在政治上行不通，因为它们的监督者是国会中两个不同的委员会。国会的委员肯定会小心守护自己的地盘，因为这两个委员会管理的市场参与者会给议员提供很多竞选经费。
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1703440645 盖特纳这个蓝图还引发了监管机构方面的两个变革，其中一个变革不怎么重要，另一个则比较重要。不怎么重要的那个变革是废除了储贷机构的监管机构，即美国储蓄机构监理局。之前，在这个机构的监管之下，两大储贷机构（华盛顿互惠银行和印地麦克银行）都破产了，另外一个（美国国家金融服务公司）差点破产。此外，从名义上来讲，规模非常小的储蓄机构监理局竟然监管着美国国际集团那么大一摊子业务。根据盖特纳的方案，美国储蓄机构监理局的监管职能将转移给其他监管机构。
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1703440647 比较重要的那个变革就是提出设立一家新的消费者权益保护机构，即“消费者金融保护局”（Consumer Financial Protection Agency）。哈佛大学法学教授伊丽莎白·沃伦在2007年发表的一篇文章为设立这个机构提供了灵感之源。后来，沃伦被选为了马萨诸塞州参议员。在这篇文章中，沃伦呼吁设立“金融商品安全委员会”，保护消费者免受信用卡问题和存在缺陷的抵押贷款的侵害，就像美国消费品安全委员会在面包机起火时保护消费者权益一样。保尔森2008年的“蓝图”也有类似的构想，建议设立监督商业行为的机构，不过保尔森的初衷主要是保护股票投资者、债券投资者以及银行客户。盖特纳方案中出现的一个差别就在于，它建议美国证券交易委员会负责保护投资者权益，而不是专门另设一个机构。我们之前就得到过暗示，即新政府倾向于将保护消费者权益的职能从美联储剥离出去，当时是奥巴马宣誓就职的4周之前，科恩跟我讲了与丹尼尔·塔鲁洛的一次对话。塔鲁洛当时在奥巴马的过渡团队中担任负责人，科恩说塔鲁洛提到了“可能将美联储的消费者保护职能转移给别的机构”。
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1703440649 对于另行设立一个监管机构去保护消费者权益，我有一种矛盾心理。如同其他银行监管机构一样，美联储也对监管范围之内的金融机构实行保护消费者权益的联邦法律。我们的监管范围大约包括5 000家银行控股公司和800多家各州特许银行，它们都加入了联邦储备系统。我们还制定了详细的规则去落实这些法律。我在多个场合都坦率地承认，在金融危机爆发之前，我就知道美联储会由于种种原因而未能采取足够多的行动去阻止滥用抵押贷款的现象，但在美联储消费者权益保护部门主管桑迪·布朗斯坦的领导下以及在我的大力鼓励下，美联储消费者权益保护部门的工作人员取得了很多成就。他们有两个特别值得引以为豪的成绩，一个是根据美联储理事会于2008年7月实行的《住房所有权与权益保护法案》成功地制止了大量不公平的抵押贷款行为；另一个是2008年12月，美联储与多个联邦银行业监管机构合作，针对前期调查中发现的信用卡发行机构滥用权利的行为，修订了《诚实借贷法案》，大规模地禁止了不公平或欺骗性的做法，以期通过规范发卡机构的行为去保护消费者权益。美联储提出的信用卡监管改革措施为2009年5月众议院金融服务委员会通过的《信用卡持有者权利法案》奠定了基础。有一些文章提到了这部法律在很大程度上反映了美联储之前采取的监管举措，但我们的大部分贡献都被忽视了。
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1703440651 但我也理解奥巴马政府为什么非要主张单独设立一个致力于保护金融服务消费者权益的机构。如果他们的改革方案中纳入这一条款，那么他们就可以明确地宣称这是他们为美国普通公众争取到的一个胜利。此外，纵观世界各大央行，大多数都没有承担保护消费者权益的权力，因此，我也很难主张这是美联储的核心使命之一。从立法顺序上来讲，我认为对于我们美联储而言，更重要的一点是扮演好银行监管者的角色，维护银行体系的安全性和稳健性，并进一步强化宏观审慎的、系统性的监管。这种矛盾心理在美联储理事会内部的消费者顾问委员会召开的一个会议上达到了爆发点。该委员会的成员里面既有信用卡发行机构的代表，也有消费者的代表。我问该委员会的成员们是否认为美联储应该保留保护消费者权益的职能。虽然那些委员在前些年里同美联储工作人员打了不少交道，而且也知道美联储在这方面的工作比以前积极多了，但大多数人依然表示赞同另设一个机构，专门负责此事。之前，财政部提出的金融改革方案在打了一定折扣的前提下接受了贝尔关于另行设立“金融服务监督委员会”的提议，我没有予以积极反对。同样，虽然财政部的方案将保护金融消费者权益的职能从美联储剥离了出去，我也没有提出强烈反对意见。
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1703440653 我做出不予反对的决定之后，导致美联储内部一批受到新法案影响的工作人员产生了沮丧情绪，这是不足为奇的。美联储消费者权益保护部门主管桑迪·布朗斯坦为此召开了一次会议，让我倾听一下他们的忧虑。我对他们讲，即便我们反对，可能也是无效的。我还解释说，如果他们愿意的话，新的法律或将为他们提供转到新机构任职的权利，并保留当前的薪资和待遇。但那场会议进行得很艰难。他们都非常关注保护消费者权益，而且也花了很长时间去制定多项新举措，但换来的却是国会的不信任。我理解他们的沮丧，而且我自己也深感沮丧。
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1703440655 财政部的金融改革计划公布后的几周内，盖特纳的工作团队就推动其进入立法程序，由巴尼·弗兰克根据该计划拟订了一系列的法案。从2009年10月中旬到12月初，他主持委员会议进行法案修订，最后把各项修订结果汇总为了一部长达1 279页的法案。12月11日，众议院以223票赞成、202票反对的投票结果通过了这部法案，但共和党议员投的都是反对票。
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1703440657 这个法案出炉的过程中，各方进行了很多妥协。9月份，弗兰克的委员会还没有开始考虑启动立法程序之际，弗兰克就同美国独立社区银行家协会会长卡姆登·法恩达成了一个协议。法恩这个协会代表了5 000多个社区银行的利益。这些银行家们对于设立新的消费者权益保护机构感到十分忧虑。他们不想再跟新的官僚机构打交道。但法恩跟弗兰克都做出了一个妥协，私下达成了如下协议：只要弗兰克确保资产不足100亿美元的银行（几乎覆盖了法恩这个协会的所有会员）免于接受新的监管机构定期核查，那么法恩就保证不会发起反对新法案的游说活动。他们的协议还规定，这个新设的消费者权益保护机构制定的监管规则虽然名义上适用于所有或大或小的放贷机构，但在实际执行中，监管规模较小的银行是否遵守这些规则的职责，要留给美联储、货币监理署和联邦存款保险公司。
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1703440659 弗兰克之所以答应法恩的要求，是因为他想分化银行业对于新设监管机构的观点。如果整个银行业联合起来反对，那么这股政治力量足以颠覆新设监管机构的想法。一旦让银行业内部走向分化，规模较小的银行就不会抵制这个新机构，虽然大银行仍然反对，但肯定不会有多少政客愿意为它们站台，至少不愿意公开为其站台。此外，每一位国会议员的选区里面至少都有一家社区银行。这个方下巴的法恩曾经也是密苏里州小镇的银行家，还曾担任密苏里州税务部门负责人，是一个非常精明的、精力非常旺盛的人。他一直积极维护社区银行的利益。他认为规模普遍很小的社区银行在这场危机中没有责任，而此刻却因大银行犯错而承担一并受罚的风险。他这种观点具有一定的合理性。我在担任美联储主席期间，几乎每年都会定期见见他，并到他那个协会的年会上发表讲话。2009年秋季，支持美联储的外部团体可以说少之又少，而这个协会就是其中之一。
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1703440661 与此同时，我们美联储的独立性遭到了来自极左派和极右派的一系列威胁，其中有两个威胁呈现出了日益严重的态势。一个是要求审计美联储，另一个是要求美联储披露究竟哪些公司在危机期间通过美联储贴现窗口以及紧急贷款机制获得了贷款。从表面上看，这两个要求似乎都是合理的，因此也难以反驳，但它们严重威胁到了美联储的效率，也威胁到美联储在摆脱政治压力的前提下制定政策的能力。
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1703440663 我觉得“审计美联储”的要求最令人沮丧，主要是因为我们的一切账目和市场操作都已经接受了严格的审计，过去是这样，现在仍然是这样。然而，那些虚伪的支持者们不停地叫嚣着“审计美联储”，故意用“审计”一词去蛊惑公众，导致公众误以为我们美联储没有接受过任何监管一样。有谁会反对审计美联储这么大的机构的资产负债表呢？事实上，所有联邦储备银行的财务报表都必须接受美联储系统之外的一家会计事务所的审计，美联储理事会自身的所有财务报表也必须接受享有独立地位的美联储督察长办公室（Office of Inspector General）从美联储系统外部聘请的会计事务所的审计。所有这些信息，连同审计人员的意见，都会在美联储理事会的网站上公开发布。此外，在大多数联邦机构里面，其督察长办公室都有权对其督察的机构的运作情况开展调查。美联储也是如此。美联储督察长办公室还有权针对美联储理事会的公开市场操作情况以及其他工作内容开展广泛调查。
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1703440665 除了上述这些财务审计之外，直接对国会负责的政府审计署也会对美联储理事会的市场操作行为开展评估，以判断其效率如何以及是否存在舞弊行为。但一个至关重要的例外情况是政府审计署无权过问货币政策的制定过程。政府审计署评估的内容是货币政策的合理性及执行情况，因此，其评估结果不等同于一般意义上的审计（审计的内容一般是财务报表），但其评估结果往往具有非常重要的意义。政府审计署之所以无权评估货币政策的制定过程，是因为国会早在1978年就规定政府审计署无权过问货币政策的制定过程，因为国会认为美联储的货币政策旨在实现美国的长远经济利益，不能受到短期性的政治压力的干预（但美联储在履行银行监管等多个职能时的情况必须接受政府审计署的评估）。但这并不是说美联储的货币政策制定过程不受监督，恰恰相反，国会要求美联储定期提交报告和参加听证会，阐述货币政策的制定过程，以便判断美联储的做法是否履行了国会赋予的“双重使命”，即实现“充分就业”和“物价稳定”。
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1703440667 国会如此审慎地寻求平衡，既有利于打造一个负责任的美联储，又有利于保护美联储免受政治压力的影响。然而，一旦“审计美联储”的要求得逞，那么美联储货币政策制定过程的方方面面都将被纳入政府审计署的评估范围之内，这就会打破国会努力营造出来的平衡。政府审计署的评估通常是由国会议员发起的，肯定反映了某种政治意图，因此，这类评估很容易变成干扰美联储运作的工具。后来，我在一次演讲时，曾经略微夸张地对听众说，如果大家觉得国会管理联邦预算的效果不错，那就应该支持“审计美联储”的提案，让国会也去控制货币政策。
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1703440669 在众议院中，“审计美联储”运动的领头人是来自得克萨斯州的众议员罗恩·保罗。他原本是一位妇产科医生，后来当选为议员，2012年退休。他的儿子兰德·保罗在2010年被选为参议员。他曾经角逐过自由党和共和党的总统候选人，但最后均以失败告终。他支持恢复金本位制度。在参议院中，“审计美联储”运动的领头人是来自佛蒙特州的参议员伯尼·桑德斯。桑德斯将自己描述为一个民主社会主义人士。保罗和桑德斯的一个共同之处就是具有强烈的民粹主义思想，不信任美联储等任何由技术专家组成的机构，并且认为金融权力过度集中。对于任何一个民主国家而言，适度的民粹主义倾向是一件好事，能够时刻提醒政府为人民服务，警告美联储不要运用金融权力产生不适当的影响，从而有利于维持整个国家的健康运转。所有的决策者，包括我自己在内，都需要倾听一下这些人传递出来的信息。但在极端的情况下，无论是左派人士，还是右派人士，都有可能导致一批愤世嫉俗者去操纵公众本应以合理方式表达的不满情绪，导致客观公正的事实与符合逻辑的论据遭到蔑视。当极端的民粹主义观点开始在政治话语中占据主导地位之际，良性的治理就几乎无从谈起了。
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1703440671 我从来不担心自己与保罗或者桑德斯发生“遭遇战”。他们的观点中，的确存在一些合理之处，能够排除复杂的现实情况的干扰，令人听后如清夜闻钟，如当头棒喝。他们除了在意识形态方面存在一定的差异之外，主要差异就体现在桑德斯存在大声吼叫的习惯，直到吼得自己面红耳赤，而保罗则通常不紧不慢，亲切和蔼，只不过保罗的观点有时候会夹杂着一些“阴谋论”的色彩。比如，为了论证美联储的货币政策制定过程应该接受政府审计署的评估，保罗在2010年2月的一次听证会上指控美联储曾为水门事件中的窃贼提供资助，并指控美联储曾在20世纪80年代为伊拉克独裁者萨达姆提供了55亿美元的贷款，而萨达姆用这笔资金购买了武器和修建了核反应堆。我听了这番指控之后，顿时感到无比震惊，直斥这些指控“荒诞至极”。后来，美联储督察长办公室开展了大范围调查之后得出的结论也印证了我这一判断。
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1703440673 与大多数政客相比，每个人都有可能为了消除他人敌意而选择敞开心扉。2009年5月，我在参众两院联合经济委员会的一次听证会上告诉保罗，按照他的提案给出的解释来看，“审计美联储”的目标似乎是操纵美联储的货币政策制定过程。他坦率地承认道：“当然，真正重要的就是这一个政策。”在2009年出版的《终结美联储》（End the Fed）一书中，他直白地提出他认为“审计美联储”是废除美联储的一个“垫脚石”。我曾经在私下里与他进行过真诚的沟通，甚至还曾邀请他前来美联储共进早餐。他的态度无疑是坦诚的，但其想法有武断之嫌，对于金本位制度在历史上发挥的真正作用缺乏清楚的了解。
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1703440675 2009年11月19日，保罗与民主党众议员艾伦·格雷森成功地说服众议院金融服务委员会通过了一个全方位审计美联储的修正案，消除政府审计署对美联储审计的空白点，将货币政策制定过程也纳入了审计范围。（格雷森堪称保罗的好搭档，虽然从哈佛大学获得了好几个学位，却是一个极端的民粹主义者，是美联储反对者中的死硬派，喜欢在听证会上猛烈抨击我和美联储其他代表。）虽然巴尼·弗兰克与来自北卡罗来纳州的民主党众议员梅尔·瓦特提出了反对意见，但无果而终。梅尔·瓦特后来被任命为联邦住房金融局的局长，该局对房利美和房地美承担着监管职能。保罗与格雷森这个修正案通过后的第二天，巴菲特在接受CNBC采访时警告国会不要拿美联储的独立性开玩笑。新罕布什尔州共和党参议员贾德·格雷格则威胁说，任何与保罗修正案有关的法案提交到参议院后，一定会阻止其通过。
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1703440677 与那些支持“审计美联储”的人相比，那些推动美联储披露借款者身份的议员能够得到我的一点理解，毕竟无论对于央行运作过程而言，还是对于一般意义上的政府治理过程而言，透明度都是至关重要的，尤其是当这个过程需要运用非常大的权力时，透明度就更加重要。但我知道如果在金融恐慌中立即做到透明，肯定会带来严重的问题，换言之，如果美联储被迫公开了借款者的身份，那么金融机构除非到了绝望至极、走投无路的地步，肯定会竭力回避美联储的贴现窗口。如此一来，中央银行在数百年间赖以正常运作的自由放贷能力和平抑恐慌能力将受到严重削弱。[1]不幸的是，有许多批评者把短期资金贷款和挽救贝尔斯登、美国国际集团等摇摇欲坠企业的长期贷款混为一谈，那些短期资金贷款其实都有安全抵押品，借款者也都是仍然具有还债能力的金融机构。那些流动资金贷款并不是送给个别企业的礼物，而是在金融恐慌期间，流动资金枯竭的时候给它们提供的一个补充。我们借钱给这些金融机构是希望它们跟客户间的资金流动可以维持正常状态，而它们的客户就包括普通的家庭和公司。
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1703440679 桑德斯说，他很难回到自己的选区，然后对选民说：“你们的钱都被贷出去了，但我们不知道贷给谁了。”我当然理解他的难处，也决定提高美联储的透明度。按照法律规定，美联储多年来每周都会发布一份关于其资产负债表的报告，我们内部称之为“H.4.1报告”，但关注者很少。现在，美联储的工作人员已经开发了一个新网站，在2009年2月正式投入使用，信息获取过程更加便捷。我们公布了危机期间每一个贷款计划的详细信息，并以图表形式显示资产负债表的变化趋势。我还要求科恩组织一个内部工作组，审议一下之前在提高透明度方面的做法，以便未来能够尽可能多地发布有用信息。2009年6月，我们开始发布月度贷款报告，内容包括借款企业数目、借款数量（按照公司类别排列）、抵押品情况（按照数量及信用评级排列）。但由于金融和经济体系还没有脱离险境，所以我们依然拒绝公开贷款者的身份，尽管彭博社和福布斯新闻可能根据《信息自由法案》起诉美联储，我们依然拒绝公开。
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1703440681 当国会慢吞吞地推进立法进程时，我们也在反思美联储自身在银行监管方面存在哪些不足，并着手加以改进。我再次求助于科恩，让他带领美联储理事会的其他决策者和幕僚，再加上来自多个联邦储备银行的工作人员，为银行家们，也是为我们自己，列出美联储在银行监管方面的经验与教训。纵观2009年，我们一直在根据科恩带领的这个工作组提出的建议，要求美国银行提高资本充足水平以更好地应对亏损，增加流动资产以更好地应对挤兑，并要求他们改善风险管理状况。我们还要求美联储的监管人员，一旦发现不足，一定要更加努力地要求银行加以改正，并不失时机地将情况反映给银行的最高管理者。
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1703440683 美联储的银行监管工作是由丹尼尔·塔鲁洛领导的。他学识渊博，勇于坚持自己的观点，有时候会失去耐心，对于抗拒变革的美联储系统而言，从很多方面来看，他都是一个理想的领导者。在我的支持下，他削减了联邦储备银行在银行监管方面享有的自主性，苏珊·比斯早在2005年就想实现这个目标，但最后无果而终。他的变革使得各地区的联邦储备银行在银行监管方面的权力更加一致，在监管大银行方面也可以更好地协调起来。塔鲁洛很有魄力，有时候甚至会触怒别人，但美联储系统的监管方式逐渐开始改变了。我们在2009年春季的大银行压力测试中，采用了跨部门的协作方式，我们在美联储内部打破了部门之间的藩篱，我们的监管人员、经济学家、律师、会计和金融专家越来越多地组成了协作团队。2009年，美联储银行业监督管理部门主管罗杰·科尔退休后，我们任命美联储经济学家帕特里克·帕金森继任这一职位。之前，帕特里克曾经借调到财政部，帮助财政部制订金融监管改革方案。他具有宽广的视野，正是银行监管业务所需的理想人才。他虽然没做过一线的监管人员，但对整个金融体系的认识很深刻，也很了解金融体系在经济中的作用。由他来领导这个部门，可以为这个部门带来“外部人士的视角”。
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1703440685 我们除了努力改变内部的监管方式之外，还力促银行改变经营方式，让它们的高管和董事会更加关注那些可能引发过度风险的因素，比如，我们和其他监管机构都要求银行的薪酬奖励应该针对长期业绩，而不是针对通过冒险押注实现的短期盈利。这个原则不仅适用于银行高层，也适用于它们的基层工作人员，包括交易员和信贷员。这些基层人员的决策也可能给银行造成风险。
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1703440687 国会的工作自然是集中在监管国内银行，但现在的金融体系已经全球化了，如果仅仅对国内银行实行新规，进行更严格的监管，那么非但无法确保美国金融体系的稳定，而且在缺乏有效的国际协调的情况下，只会逼迫美国的金融业活动离开美国，转到其他国家的金融中心。此外，即便外国监管机构采取较为严格的标准，在缺乏国际协调的情况下，它们的标准也可能无法赶上美国的标准，否则可能导致全球资本市场的片段化，并削弱美国那些新规则的效率。要解决这些潜在的问题，就需要依靠总部设在瑞士巴塞尔的国际清算银行。国际清算银行不仅是央行行长们的聚会场所，也是“巴塞尔银行监管委员会”（下文简称“巴塞尔委员会”）这一国际论坛的发起机构。该论坛的代表来自20多个经济体，包括主要的新兴市场经济体。
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