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1703440657 这个法案出炉的过程中，各方进行了很多妥协。9月份，弗兰克的委员会还没有开始考虑启动立法程序之际，弗兰克就同美国独立社区银行家协会会长卡姆登·法恩达成了一个协议。法恩这个协会代表了5 000多个社区银行的利益。这些银行家们对于设立新的消费者权益保护机构感到十分忧虑。他们不想再跟新的官僚机构打交道。但法恩跟弗兰克都做出了一个妥协，私下达成了如下协议：只要弗兰克确保资产不足100亿美元的银行（几乎覆盖了法恩这个协会的所有会员）免于接受新的监管机构定期核查，那么法恩就保证不会发起反对新法案的游说活动。他们的协议还规定，这个新设的消费者权益保护机构制定的监管规则虽然名义上适用于所有或大或小的放贷机构，但在实际执行中，监管规模较小的银行是否遵守这些规则的职责，要留给美联储、货币监理署和联邦存款保险公司。
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1703440659 弗兰克之所以答应法恩的要求，是因为他想分化银行业对于新设监管机构的观点。如果整个银行业联合起来反对，那么这股政治力量足以颠覆新设监管机构的想法。一旦让银行业内部走向分化，规模较小的银行就不会抵制这个新机构，虽然大银行仍然反对，但肯定不会有多少政客愿意为它们站台，至少不愿意公开为其站台。此外，每一位国会议员的选区里面至少都有一家社区银行。这个方下巴的法恩曾经也是密苏里州小镇的银行家，还曾担任密苏里州税务部门负责人，是一个非常精明的、精力非常旺盛的人。他一直积极维护社区银行的利益。他认为规模普遍很小的社区银行在这场危机中没有责任，而此刻却因大银行犯错而承担一并受罚的风险。他这种观点具有一定的合理性。我在担任美联储主席期间，几乎每年都会定期见见他，并到他那个协会的年会上发表讲话。2009年秋季，支持美联储的外部团体可以说少之又少，而这个协会就是其中之一。
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1703440661 与此同时，我们美联储的独立性遭到了来自极左派和极右派的一系列威胁，其中有两个威胁呈现出了日益严重的态势。一个是要求审计美联储，另一个是要求美联储披露究竟哪些公司在危机期间通过美联储贴现窗口以及紧急贷款机制获得了贷款。从表面上看，这两个要求似乎都是合理的，因此也难以反驳，但它们严重威胁到了美联储的效率，也威胁到美联储在摆脱政治压力的前提下制定政策的能力。
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1703440663 我觉得“审计美联储”的要求最令人沮丧，主要是因为我们的一切账目和市场操作都已经接受了严格的审计，过去是这样，现在仍然是这样。然而，那些虚伪的支持者们不停地叫嚣着“审计美联储”，故意用“审计”一词去蛊惑公众，导致公众误以为我们美联储没有接受过任何监管一样。有谁会反对审计美联储这么大的机构的资产负债表呢？事实上，所有联邦储备银行的财务报表都必须接受美联储系统之外的一家会计事务所的审计，美联储理事会自身的所有财务报表也必须接受享有独立地位的美联储督察长办公室（Office of Inspector General）从美联储系统外部聘请的会计事务所的审计。所有这些信息，连同审计人员的意见，都会在美联储理事会的网站上公开发布。此外，在大多数联邦机构里面，其督察长办公室都有权对其督察的机构的运作情况开展调查。美联储也是如此。美联储督察长办公室还有权针对美联储理事会的公开市场操作情况以及其他工作内容开展广泛调查。
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1703440665 除了上述这些财务审计之外，直接对国会负责的政府审计署也会对美联储理事会的市场操作行为开展评估，以判断其效率如何以及是否存在舞弊行为。但一个至关重要的例外情况是政府审计署无权过问货币政策的制定过程。政府审计署评估的内容是货币政策的合理性及执行情况，因此，其评估结果不等同于一般意义上的审计（审计的内容一般是财务报表），但其评估结果往往具有非常重要的意义。政府审计署之所以无权评估货币政策的制定过程，是因为国会早在1978年就规定政府审计署无权过问货币政策的制定过程，因为国会认为美联储的货币政策旨在实现美国的长远经济利益，不能受到短期性的政治压力的干预（但美联储在履行银行监管等多个职能时的情况必须接受政府审计署的评估）。但这并不是说美联储的货币政策制定过程不受监督，恰恰相反，国会要求美联储定期提交报告和参加听证会，阐述货币政策的制定过程，以便判断美联储的做法是否履行了国会赋予的“双重使命”，即实现“充分就业”和“物价稳定”。
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1703440667 国会如此审慎地寻求平衡，既有利于打造一个负责任的美联储，又有利于保护美联储免受政治压力的影响。然而，一旦“审计美联储”的要求得逞，那么美联储货币政策制定过程的方方面面都将被纳入政府审计署的评估范围之内，这就会打破国会努力营造出来的平衡。政府审计署的评估通常是由国会议员发起的，肯定反映了某种政治意图，因此，这类评估很容易变成干扰美联储运作的工具。后来，我在一次演讲时，曾经略微夸张地对听众说，如果大家觉得国会管理联邦预算的效果不错，那就应该支持“审计美联储”的提案，让国会也去控制货币政策。
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1703440669 在众议院中，“审计美联储”运动的领头人是来自得克萨斯州的众议员罗恩·保罗。他原本是一位妇产科医生，后来当选为议员，2012年退休。他的儿子兰德·保罗在2010年被选为参议员。他曾经角逐过自由党和共和党的总统候选人，但最后均以失败告终。他支持恢复金本位制度。在参议院中，“审计美联储”运动的领头人是来自佛蒙特州的参议员伯尼·桑德斯。桑德斯将自己描述为一个民主社会主义人士。保罗和桑德斯的一个共同之处就是具有强烈的民粹主义思想，不信任美联储等任何由技术专家组成的机构，并且认为金融权力过度集中。对于任何一个民主国家而言，适度的民粹主义倾向是一件好事，能够时刻提醒政府为人民服务，警告美联储不要运用金融权力产生不适当的影响，从而有利于维持整个国家的健康运转。所有的决策者，包括我自己在内，都需要倾听一下这些人传递出来的信息。但在极端的情况下，无论是左派人士，还是右派人士，都有可能导致一批愤世嫉俗者去操纵公众本应以合理方式表达的不满情绪，导致客观公正的事实与符合逻辑的论据遭到蔑视。当极端的民粹主义观点开始在政治话语中占据主导地位之际，良性的治理就几乎无从谈起了。
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1703440671 我从来不担心自己与保罗或者桑德斯发生“遭遇战”。他们的观点中，的确存在一些合理之处，能够排除复杂的现实情况的干扰，令人听后如清夜闻钟，如当头棒喝。他们除了在意识形态方面存在一定的差异之外，主要差异就体现在桑德斯存在大声吼叫的习惯，直到吼得自己面红耳赤，而保罗则通常不紧不慢，亲切和蔼，只不过保罗的观点有时候会夹杂着一些“阴谋论”的色彩。比如，为了论证美联储的货币政策制定过程应该接受政府审计署的评估，保罗在2010年2月的一次听证会上指控美联储曾为水门事件中的窃贼提供资助，并指控美联储曾在20世纪80年代为伊拉克独裁者萨达姆提供了55亿美元的贷款，而萨达姆用这笔资金购买了武器和修建了核反应堆。我听了这番指控之后，顿时感到无比震惊，直斥这些指控“荒诞至极”。后来，美联储督察长办公室开展了大范围调查之后得出的结论也印证了我这一判断。
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1703440673 与大多数政客相比，每个人都有可能为了消除他人敌意而选择敞开心扉。2009年5月，我在参众两院联合经济委员会的一次听证会上告诉保罗，按照他的提案给出的解释来看，“审计美联储”的目标似乎是操纵美联储的货币政策制定过程。他坦率地承认道：“当然，真正重要的就是这一个政策。”在2009年出版的《终结美联储》（End the Fed）一书中，他直白地提出他认为“审计美联储”是废除美联储的一个“垫脚石”。我曾经在私下里与他进行过真诚的沟通，甚至还曾邀请他前来美联储共进早餐。他的态度无疑是坦诚的，但其想法有武断之嫌，对于金本位制度在历史上发挥的真正作用缺乏清楚的了解。
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1703440675 2009年11月19日，保罗与民主党众议员艾伦·格雷森成功地说服众议院金融服务委员会通过了一个全方位审计美联储的修正案，消除政府审计署对美联储审计的空白点，将货币政策制定过程也纳入了审计范围。（格雷森堪称保罗的好搭档，虽然从哈佛大学获得了好几个学位，却是一个极端的民粹主义者，是美联储反对者中的死硬派，喜欢在听证会上猛烈抨击我和美联储其他代表。）虽然巴尼·弗兰克与来自北卡罗来纳州的民主党众议员梅尔·瓦特提出了反对意见，但无果而终。梅尔·瓦特后来被任命为联邦住房金融局的局长，该局对房利美和房地美承担着监管职能。保罗与格雷森这个修正案通过后的第二天，巴菲特在接受CNBC采访时警告国会不要拿美联储的独立性开玩笑。新罕布什尔州共和党参议员贾德·格雷格则威胁说，任何与保罗修正案有关的法案提交到参议院后，一定会阻止其通过。
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1703440677 与那些支持“审计美联储”的人相比，那些推动美联储披露借款者身份的议员能够得到我的一点理解，毕竟无论对于央行运作过程而言，还是对于一般意义上的政府治理过程而言，透明度都是至关重要的，尤其是当这个过程需要运用非常大的权力时，透明度就更加重要。但我知道如果在金融恐慌中立即做到透明，肯定会带来严重的问题，换言之，如果美联储被迫公开了借款者的身份，那么金融机构除非到了绝望至极、走投无路的地步，肯定会竭力回避美联储的贴现窗口。如此一来，中央银行在数百年间赖以正常运作的自由放贷能力和平抑恐慌能力将受到严重削弱。[1]不幸的是，有许多批评者把短期资金贷款和挽救贝尔斯登、美国国际集团等摇摇欲坠企业的长期贷款混为一谈，那些短期资金贷款其实都有安全抵押品，借款者也都是仍然具有还债能力的金融机构。那些流动资金贷款并不是送给个别企业的礼物，而是在金融恐慌期间，流动资金枯竭的时候给它们提供的一个补充。我们借钱给这些金融机构是希望它们跟客户间的资金流动可以维持正常状态，而它们的客户就包括普通的家庭和公司。
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1703440679 桑德斯说，他很难回到自己的选区，然后对选民说：“你们的钱都被贷出去了，但我们不知道贷给谁了。”我当然理解他的难处，也决定提高美联储的透明度。按照法律规定，美联储多年来每周都会发布一份关于其资产负债表的报告，我们内部称之为“H.4.1报告”，但关注者很少。现在，美联储的工作人员已经开发了一个新网站，在2009年2月正式投入使用，信息获取过程更加便捷。我们公布了危机期间每一个贷款计划的详细信息，并以图表形式显示资产负债表的变化趋势。我还要求科恩组织一个内部工作组，审议一下之前在提高透明度方面的做法，以便未来能够尽可能多地发布有用信息。2009年6月，我们开始发布月度贷款报告，内容包括借款企业数目、借款数量（按照公司类别排列）、抵押品情况（按照数量及信用评级排列）。但由于金融和经济体系还没有脱离险境，所以我们依然拒绝公开贷款者的身份，尽管彭博社和福布斯新闻可能根据《信息自由法案》起诉美联储，我们依然拒绝公开。
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1703440681 当国会慢吞吞地推进立法进程时，我们也在反思美联储自身在银行监管方面存在哪些不足，并着手加以改进。我再次求助于科恩，让他带领美联储理事会的其他决策者和幕僚，再加上来自多个联邦储备银行的工作人员，为银行家们，也是为我们自己，列出美联储在银行监管方面的经验与教训。纵观2009年，我们一直在根据科恩带领的这个工作组提出的建议，要求美国银行提高资本充足水平以更好地应对亏损，增加流动资产以更好地应对挤兑，并要求他们改善风险管理状况。我们还要求美联储的监管人员，一旦发现不足，一定要更加努力地要求银行加以改正，并不失时机地将情况反映给银行的最高管理者。
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1703440683 美联储的银行监管工作是由丹尼尔·塔鲁洛领导的。他学识渊博，勇于坚持自己的观点，有时候会失去耐心，对于抗拒变革的美联储系统而言，从很多方面来看，他都是一个理想的领导者。在我的支持下，他削减了联邦储备银行在银行监管方面享有的自主性，苏珊·比斯早在2005年就想实现这个目标，但最后无果而终。他的变革使得各地区的联邦储备银行在银行监管方面的权力更加一致，在监管大银行方面也可以更好地协调起来。塔鲁洛很有魄力，有时候甚至会触怒别人，但美联储系统的监管方式逐渐开始改变了。我们在2009年春季的大银行压力测试中，采用了跨部门的协作方式，我们在美联储内部打破了部门之间的藩篱，我们的监管人员、经济学家、律师、会计和金融专家越来越多地组成了协作团队。2009年，美联储银行业监督管理部门主管罗杰·科尔退休后，我们任命美联储经济学家帕特里克·帕金森继任这一职位。之前，帕特里克曾经借调到财政部，帮助财政部制订金融监管改革方案。他具有宽广的视野，正是银行监管业务所需的理想人才。他虽然没做过一线的监管人员，但对整个金融体系的认识很深刻，也很了解金融体系在经济中的作用。由他来领导这个部门，可以为这个部门带来“外部人士的视角”。
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1703440685 我们除了努力改变内部的监管方式之外，还力促银行改变经营方式，让它们的高管和董事会更加关注那些可能引发过度风险的因素，比如，我们和其他监管机构都要求银行的薪酬奖励应该针对长期业绩，而不是针对通过冒险押注实现的短期盈利。这个原则不仅适用于银行高层，也适用于它们的基层工作人员，包括交易员和信贷员。这些基层人员的决策也可能给银行造成风险。
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1703440687 国会的工作自然是集中在监管国内银行，但现在的金融体系已经全球化了，如果仅仅对国内银行实行新规，进行更严格的监管，那么非但无法确保美国金融体系的稳定，而且在缺乏有效的国际协调的情况下，只会逼迫美国的金融业活动离开美国，转到其他国家的金融中心。此外，即便外国监管机构采取较为严格的标准，在缺乏国际协调的情况下，它们的标准也可能无法赶上美国的标准，否则可能导致全球资本市场的片段化，并削弱美国那些新规则的效率。要解决这些潜在的问题，就需要依靠总部设在瑞士巴塞尔的国际清算银行。国际清算银行不仅是央行行长们的聚会场所，也是“巴塞尔银行监管委员会”（下文简称“巴塞尔委员会”）这一国际论坛的发起机构。该论坛的代表来自20多个经济体，包括主要的新兴市场经济体。
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1703440689 2009年9月，巴塞尔委员会就开始召集各方代表针对银行资本和流动性的国际新标准进行谈判。我、丹尼尔·塔鲁洛以及比尔·达德利代表美联储参加讨论，代表团成员还包括联邦存款保险公司的希拉·贝尔和货币监理署署长约翰·杜根。这次协商最终催生的协议，就是后来所谓的“第三版《巴塞尔协定》”。“第一版《巴塞尔协定》”建立了资本与风险挂钩的资本充足率监管机制，银行应该持有更多资本，以便吸收潜在的损失。也就是说，银行对于商业贷款等风险资产，应持有较多的资本，以便吸收风险，而比较安全的政府债券等资产需要的资本水平则相应较低。然而，随着时间的推移，虽然第一版《巴塞尔协定》不同的风险权重将不同风险的资产加以区分，使得同样规模的资产可以对应不同的资本量，或者说同样的资本量可以保障不同规模的资产，但银行后来找到逃避监管之策，以至于有些符合低风险定义的资产实际上却蕴含着高风险，有些银行则把高风险资产纳入了表外投资工具（比如花旗集团的结构化投资工具）。
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1703440691 第二版《巴塞尔协定》是在2004年宣布的，建立了一套更先进的，也更复杂的方法去计算大银行的资本需求，但这一需求在一定程度上依赖银行自身的风险模型，监管者负责判断银行内部能否合理运转，并对其提出改进方案。这些针对资本充足率的最低要求（美国也从没完全照做）主要是为了阻止银行钻空子，而不是为了增加或减少银行的资本总量。
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1703440693 然而，正如我们现在痛苦地意识到的那样，世界各地的许多银行正是因为没有足够的资金而陷入了危机。因此，第三版《巴塞尔协定》的主要目标就是增加银行持有的资本，尤其是具有系统重要性的跨国银行。2010年12月发布的这个新协定不仅仅要求各大银行增加资本，还要求设立一个额外的“反周期”资本缓冲。各银行应在好年景里积累资本，以便能够在业绩糟糕时期吸收损失，并维持放贷能力。2011年，巴塞尔委员会要求具有系统重要性的金融机构必须比其他银行持有更多的资本。
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1703440695 第三版《巴塞尔协定》除了基于资产风险提出资本充足率的要求之外，还引入了一个新的国际监管指标，即“最低杠杆率”。这个杠杆率是指银行总资本相对总资产的比率，不考虑个别资产类别的风险大小，要求银行的一级资本占调整后的表内外资产余额的比例不低于4%。在这方面，美国走在了其他大多数国家前面，在此次金融危机之前，美国就已经要求银行必须遵循最低杠杆率，只不过美国的这个比率设定到了一个较低的水平。第三版《巴塞尔协定》则把这项要求推广到所有跨国银行，而美国的监管机构，包括美联储也都要调升银行业的杠杆率，必须超过《巴塞尔协定》的最低标准。
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1703440697 无论在各国国内，还是在国际上的讨论中，杠杆率这个概念及其应有的合理水平都引起了相当大的争议。高杠杆率的支持者认为，第二版和第三版《巴塞尔协定》中以资产风险水平为基础的资本充足率要求给银行留下了很大的自由操作空间，只有杠杆率才能真正体现出银行的资本状况。反对者指出，如果只强调杠杆率，却不对银行资产风险做出要求，就会导致无论银行持有的资产存在多大风险，都要求它们具备同样水平的资本充足率，这无异于刺激银行去承担更多的风险。我认为合理的折中方案就像我们在美国所做的一样，同时采取这两个指标，把杠杆率作为基于资产风险的监管标准的一个补充。
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1703440699 第三版《巴塞尔协定》最后还解决了另外一个重要的问题。在危机期间，有些银行的资本充足率虽然符合最低标准，但由于手头缺乏充足的现金和易于销售的流动资产，无法应对支付需求，因而承受了很大的压力。比如，美联银行的资本充足率虽然符合监管标准，但由于缺乏现金，而融资渠道枯竭，一度濒临破产（最终只得被富国银行收购）。为了解决这个问题，第三版《巴塞尔协定》在之前两个版本提出的资本充足率和杠杆率指标之外，又增加的一个新指标，即流动性指标。按照这一指标的要求，银行应该持有充足的现金和其他流动资产，以便能够应对挤兑浪潮，而不必求助它们的央行。
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1703440701 当我们围绕着第三版《巴塞尔协定》展开谈判工作时，国会也在继续推进金融监管改革。在众议院通过弗兰克所提法案的一个月前，多德就发布了厚达1 136页的提案。与弗兰克不同的是，他并没有以奥巴马政府的提案为基础，而是认为只有两党一致认定的提案才可以通过参议院那一关，因为参议院的少数党阻挠提案的能力比众议院的少数党更强。由于无法吸引理查德·谢尔比进行实质性的谈判，多德便在2009年11月10日公布了一份讨论草案，但谢尔比在11月19日的参议院银行业委员会会议上提出了批评，特别反对设置保护金融服务业消费者的新机构，认为此举让银行的负担太大，而且国会也无法让这个机构承担足够多的责任。
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1703440703 我和美联储理事会的律师们一同研究过多德的提案，我很高兴地看到他的提案提出了一种新机制，希望联邦存款保险公司可以借助这个新机制让那些濒临倒闭，且具有系统重要性的大银行安全、有序地走向破产。这也是财政部那个提案的一个重点，也是我个人认为非常重要的优先事项。但我很失望地看到他在提案中坚持认为应该削减美联储的权力，除了货币政策方面的权限被保留之外，其他几乎被剥夺殆尽，我们不仅失去了保护消费者以及监管银行的权限，而且在确保金融体系稳定方面也没有了多少用武之地。与剥夺美联储权限相反的是，多德提出设立一个新机构负责金融稳定，并且提出这个新机构的主席由总统亲自任命。
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1703440705 2009年11月29日，我在《华盛顿邮报》上专门发表一篇文章，为美联储需要获得银行监管权力提出辩护。对于华盛顿的决策者而言，通过发表文章的方式提出辩护是一个常见的策略，但对于美联储主席而言，却不常见。我写道：“在遏制危机方面，美联储发挥了重要作用，我们应该保留，而不是削弱这个机构的能力，以便在不引发通胀的情况下促进金融稳定和经济复苏。”我指出美联储的专业知识与经验是独特的，至少在短期内是新设的金融稳定监管机构无法取代的。此外，为了在金融危机期间扮演好“最后贷款人”的角色，为金融机构提供紧急流动性，我们必须拥有足够的权限，才能去了解恐慌的根源和借款者的真实状况。因此，美联储需要享有一定的金融监管权限。放眼全球，在后危机时代，央行在银行监管和金融稳定方面的职责得到加强是一个大趋势。比如，英国央行在1997年失去了银行监管权力，由此引发的一个结果就是，在2007年北岩银行遭遇挤兑之际，英国央行一度陷入了惊慌失措的状态。2012年，英国议会将银行监管权力归还了英国央行，并在英国央行内部新设了一个金融政策委员会，专门负责维护英国整个金融体系的稳定。相似的情况也发生在欧洲央行。2014年，欧洲央行也被赋予了维持金融稳定的新职能，负责监管欧元区的银行。
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