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1973年以来浮动汇率的“无体系”状态表明，各国并没有按照浮动汇率的支持者们预期的那样行事。浮动导致了汇率的过度波动，并累积了不可持续的外部失衡，限制了政府制定和执行宏观经济政策的自由度，这几乎成了共识。这个所谓的“无体系”进一步动摇了国际政策协调，而且每一次的汇率波动都释放出保护主义力量，从而造成全球贸易体系的不稳定。一言以蔽之，重复一下迈克尔·阿蒂斯（Michael Artis）和席维亚·奥斯特雷（Sylvia Ostry）对浮动汇率体系的控诉：“它意味着倒退”，因为“一直在错过互惠互利的政策调整机会”。[55]尽管因此研究了替代方案，也发现了不足，但意识形态、政治和经济制约因素挡住了通向上面讨论的新体制之路。
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最后，相互依存度的加强伴随的是美国领导地位的衰落。1975年创立的七国集团峰会，承认了国际经济事务需要集体领导，原因是美国霸权在衰落。然而，因为里根的军事扩张和供给派经济学，20世纪80年代初美元的强势造成了一个“美国回来了”的错觉。但当五国集团的政策制定者在1985年年初认识到美元高估和美国赤字的后果时，这个错觉就被打消了，美国的领导地位便再次遭到质疑。
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对美国实力极限的最清晰表述，实际上是财政部部长詹姆斯·贝克于1986年年末做出的。尽管比较隐晦，但贝克还是定义了美国的新领导角色：
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美国的领导方式与近代历史的经历不同。晚近的模式是，国际经济体系是一国主导：“二战”之后是美国为代表，或者是19世纪下半叶的英国为代表。美国的新领导身份更多的是设计师和建设者，坚韧不拔地实现经济增长和繁荣目标——在做出美国应有的贡献时，就努力的方向说服其他国家参与。[56]
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为说明这个“设计师和建设者的新领导身份”，贝克引用了六个“成果”：1985年的广场协议；1986年3月五国集团协调降低贴现率；1986年4月除德国之外的五国集团又一次降低贴现率；东京峰会同意指标机制；1986年9月七国集团财政部部长首次多边监督操作；以及1986年10月的贝克–宫泽公报。当然，贝克后来还加上了他称之为“另一个里程碑”的卢浮宫协议。
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如果民族主义或孤立主义有了政治举措，那么新的领导身份概念将给下一届政府留下挑战。不过，作为世界最大的债务国，美国的经济繁荣将越来越依赖外国资本流入，而美国必然要重新定位其角色和作用，即领导地位降低后的国家目标和使命——“一个不同于主导国家模式的方式”。美国霸权的明显衰落，并因此要求加强政策协调，这在可预见的未来是肯定要发生的。
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管理美元：广场协议和人民币的天命 结论
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五国集团的“广场行动”仍然是一个不断发展的试错过程。渐进主义的进程手段还不够。五国集团没有取得一致性协议，相反，在大多数情况下，政策协调要借助两国集团或三国集团的框架形成一系列交易。退缩、过度承诺或者违约的可能性，持续威胁着这些交易的可信度，有些情况下甚至消除了进一步合作的动力。“无体系”本质上的无政府状态会颠覆“广场行动”中的临时措施。
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为避免这种情况发生，五国集团（特别是日本、美国和联邦德国）必须加快建立一个更可信、有效的国际货币体制。应该利用像沃尔克的“不张扬的共同应急计划”这样的务实手段，持续支持在“广场行动”的政策协调概念框架基础上建立的共识。为了用更系统化的方式管理市场，五国集团各国应该全面承诺政策协调。关于这一点，如果没有美国口头打压政策的负面影响，市场管理会更有效。
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“广场行动”没有能够就落实承诺的政策调整做出约束。从这个意义上讲，它比不上1978年波恩峰会上启动的政策协调。“广场行动”中并不是信心、机制和体制建设的开创过程。这些不足也造成了卢浮宫协议的脆弱。
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但卢浮宫协议可以作为渐进实验的起点。在重置基准汇率或调整汇率同货币和财政政策协调建立联系方面，应该付出更卓越的努力。积极双边主义的效果已经证明了缺少结构变化、为开会而开会的局限和危险。如果没有更明确的方向和指引，这个过程肯定会失去动力。而且，一个新经济体制中的任何结构性改变，都必须让日本和联邦德国，也可能是欧洲货币体系实实在在地承担更大的责任。
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东京峰会上提出的指标体系，原本是希望去承担调整宏观经济政策这个艰巨的政治任务。对五国集团和七国集团来说，去搭建一个理想化的多边监督机制当然是有好处且必要的。但谁都不能误以为指标体系本身能够取代国家之间的争执谈判，不管这个体系有多成熟完善。七国集团的指标体系操作应该公开，从而提高各国国内政治团体对全球经济相互依存度提升的敏感度。
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要特别强调的是，各国不同团体和机构加深相互关注和理解，有助于提高跨境联盟的构建机会。构建联盟的两个战略层面尤其值得关注。第一个是要利用七国峰会，使其成为政策协调最高级别的机构。第二个是要加强对国内政治和机构设置对政策协调限制的关注。五国集团和七国集团各成员国没有很好地探索利用这两个组织同国家元首之间的新联动。七国集团旨在授予协调过程必要的政治权威，同时“在国内政策制定和国际协调过程之间建立直接联动”[57]。这个联动应该加以利用，充分联系并进行检验，这样各国领导人才能够将七国峰会转变为政策协调（包括最困难的政治化任务——财政政策调整）的最高司令部。
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要准确把握特殊机构设置对国际政策协调所造成的障碍，就需要认真审视所涉及国家的国内政治。美国政治的制衡体系以及国会在财政、货币和贸易政策制定过程中的作用，将会继续使得各国间的政策协调努力变得复杂。对美国来说，可以通过程序改革来寻求国内的支持。尽管国会逐渐关注利率和汇率对国内经济的影响不会自动帮助到协调，但国会应该重新组织其目前对贸易事务的多头管辖模式。两院里的强势委员会，如参议院金融委员会和众议院筹款委员会，应该在国际经济政策制定时被赋予更重要的角色。行政和立法部门只有全面合作，才能为建设性的政策协调提出措施建议。七国集团年度峰会之前，这两个部门之间应该召开讨论宏观经济调整的高层会议，就比如1987年10月股市暴跌之后召开的那次会议。政府部门有义务报告汇率和联邦预算对国内和世界经济的影响。另外，应该鼓励国际货币基金组织总裁进行公开听证。[58]
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在日本，结构性的弱势领导力仍将是国际政策协调的障碍。官僚们的故步自封和政治群体缺乏主动性，将把纠正失衡的任务交给市场力量，这也将成为国际经济稳定过程中的不稳定因素。日本需要投入大量的学术和政治力量，来探索政治和制度重新安排甚至改革的可能性。
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从根本上说，只有允许日本正在出现的经济和社会转型反映到其政治和选举体系中时，这个艰巨的任务才能实现。前川报告中提出的政策建议强调，为了本国的经济发展和国际经济稳定，日本必须采取新措施，但这又必须配合以政治和制度重建。日本应该利用七国峰会同五国集团、七国集团的联动，提高首相的权威，从而限制来自下层的反对，并迫使相关官僚机构的那些国内主义者们在设计国内政策时考虑国际反响。与此同时，首相应该在制定国际经济政策时发挥更重要的作用，从而提高首相作为政府首脑的影响力。
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在政治派别方面，日本自民党政策研究委员会主席应该更充分地参与国际经济政策制定。主席控制着“政策派”各委员会，他的独特观点将加强国内政策同国际层面合作之间的联系。
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联邦德国也应该认真审视其政策制定体系。联邦银行的货币政策应该对管理和活跃欧洲货币体系有更大的敏感度。同时，美国应该做好准备完全接纳欧洲货币体系，并重新定义美国同欧洲货币体系及在体系内部的角色。另外要记住，法国在1987年年初对联邦德国的降息产生了相当大的影响。尤其是法国对目标区的持续支持，从理念上为浮动汇率体系提供了替代选择。更宽泛地讲，法国社会中的意识形态和民族主义气氛越来越弱，这有利于他们继续在思想界做出更多的贡献。在法国就协调政策主动向联邦德国施压时，贝克的“法国牌”比贝克单纯地指责联邦德国不作为要有效得多。
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联邦德国的各政治派别也应该参与到协调过程。要让波恩和法兰克福承担起更多的国际责任，联邦德国政治体系中两个最独立的机构参与者之一的自由民主党（另一个当然是联邦银行），应在联邦德国的政策协调努力中发挥更大的影响力。只有这种决定性的意见，才有可能从内部化解“德国人的固执”。
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最后，需要构建更强大的跨国联盟。在国家间和相关的机构间组成联盟，需要想象力以及敏锐的政治嗅觉，去判断同谁有现实和潜在的共同利益。在构建不同层次的联盟过程中，自由民主党应该发挥更大的作用。如果需要，日本通产省和外务省同样可以建立跨部门的联盟。七国集团经济峰会应该作为构建这种跨部门联盟的载体。然而，为方便政策协调的跨国联盟建设仍然极少。从这个角度讲，五国集团各国没有充分利用它们最重要的政治资产：民主和多元的政治制度。
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[1]作者采访。
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[2]Wall Street Journal，9 November 1987.
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[3]Editorial, Wall Street Journal，20 October 1987. See also：Resolving the Global Economic Crisis: After Wall Street. A Statement by 33 Economists from 13 Countries, Special Report 6(Washington：Institute for International Economics，December 1987）.
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