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银行服务不足经济体的非随机分布
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当然，拥有良好银行体系的意义不仅限于避免危机。若银行体系提供的信贷太少，与经济规模不匹配，这种现象被称为银行服务不足，这同样也是一个问题。而这一现象，似乎也并非随机分布。美国在《北美自由贸易协定》（NAFTA）的合作伙伴加拿大和墨西哥在这方面形成了鲜明对比。从1990年到2010年，私人银行给公司和个人的贷款占加拿大GDP的95%，但在墨西哥，这个比例仅为19%。悬殊的差异意味着墨西哥家庭融资购买房屋、汽车和消费品更为困难，同时，墨西哥企业也比加拿大同行更难获得营运资本。其结果是经济增长放缓。为此，每年墨西哥有50多万人（约占该国新生劳动力的50%）通过非法越境的途径前往美国，这也就不足为奇了。
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如图1.1所示，加拿大和墨西哥间的显著差异只是全球银行服务不均衡中的一组案例。在世界上最贫穷的国家（位于图中最左侧），包括刚果民主共和国，银行信贷占GDP的平均比例只有11％。而在最富裕的国家（位于图中最右侧），银行信贷占GDP的平均比例为87％。
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图1.1 1990—2010年吸收存款的银行向私营部门家庭发放信贷占GDP的平均比例
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注：为方便阅读，仅标注了部分国家，国家收入分类根据世界银行分类标准。
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资料来源：世界银行（2012）
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更重要的是，在四个收入组中的每个国家间也存在显著差异，这表明一国信贷规模不仅是信贷需求的函数，也反映了信贷供给的制约因素。换言之，处在同一收入类别的部分国家的信贷规模远远超过同一组的其他国家，甚至超过更高收入级别组中的国家，这意味着在各个收入组别中的很多国家都存在银行服务不足的现象。以墨西哥为例，相较于同收入组的其他国家，它似乎处于银行服务不足的状态，其信贷与GDP之比甚至比更低收入组别中的很多国家还要低（例如菲律宾）。
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银行服务不足将带来巨大的社会代价。大量文献表明，银行服务不足的国家比其他国家经济发展更为缓慢。经济史学家也已证明，荷兰、英国及美国分别于18世纪、19世纪及20世纪崛起成为全球经济霸主，三个国家在此前都经历了金融中介以及金融机构的变革。研究同样发现，俄罗斯、德国与日本在19世纪末和20世纪初经历了同样的金融革命后，缩小了同世界经济强国之间的差距。3金融经济学家利用统计方法分析当今各国经济增长情况，也得出了同样的结论。无论是研究不同国家间的差异，一个国家不同地区间的差异，一个国家不同时期的差异，还是不同产业间的差异，研究结果都表明，较高的金融发展水平将带来更快的物质资本积累、更快的经济增长、更迅速的技术进步，创造更多的就业岗位，并增加社会流动的机会。4鉴于经济发展水平与国家发挥国际影响力间的关系，银行服务不足的国家也会在捍卫主权及发挥海外影响力方面处于劣势地位。简而言之，相比于纺织、制糖及汽车等实体经济部门的能力欠缺，银行业服务能力不足的后果更为严重。因为金融促进了其他所有经济活动的有效运转，包括那些对国防至关重要的工业部门。
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671934]
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有多少高效和稳定的银行体系？
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如果仅有非常少的国家能从20世纪70年代起免于银行危机，如果世界多数国家银行服务不足，那有多少国家能够保证信贷充足且银行体系稳定呢？要回答这个问题，需要界定银行信贷充足的经济体与银行服务不足的经济体。如果我们把高于我们数据库中117个国家均值1个标准方差的银行信贷占GDP百分比（83%）——刚好等于澳大利亚的水平——作为信贷充足国家的标准，把从1970年以来未发生系统性危机作为银行体系稳定的标准，那么我们得到了一个惊人的结果，117个国家中，仅有6个国家的银行体系达到高效和稳定的标准，比例仅为5%。5
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671935]
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为什么功能失衡的银行体系普遍存在
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考虑到银行体系信贷不足且欠缺稳定性所造成的社会成本，人们会更加困惑为什么各国能容忍银行信贷的不稳定及稀缺性。除了银行服务不足所导致的长期增长放缓外，不稳定的银行体系还会带来其他损失。银行业危机放大经济衰退，导致更多失业，纳税人被迫承担救助成本，为银行家个人的失误埋单。公民为什么会容忍这种现象发生？从世界范围看，成本相当高昂。1970—2011年间，救助银行危机的直接财政成本的中值为GDP的6.8%，危机期间国家债务增加的中值为GDP的12.1%。由银行业危机带来的GDP损失（由于信贷紧缩的影响，主权债务风险加剧，货币大幅贬值影响经济活动）往往相当惨重：从1970年至2009年，在银行业危机期间，损失中值接近GDP的23%。6
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在思考这一疑问时，我们不能认为纳税人一直乐于付钱救助银行。由纳税人承担银行救助资金是近年来才出现的现象。直至20世纪中叶之前，银行失败的代价往往都由银行家自己、银行股东和储户承担。但从20世纪中叶起，救助成本逐步转移到纳税人身上。银行家、监管者和政治家是如何将这些成本转嫁到纳税人身上的呢？为什么纳税人要忍受这种结果呢？
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将救助代价转移到纳税人身上格外令人费解，因为这种模式相比于早期由股东及储户承受损失的体制，会带来更大的损失和更严重的经济衰退。金融经济学的大量文献表明，由股东和储户承担风险的体制对银行家行为构成了更严格的纪律约束：一旦出现危机迹象，股东抛售股票，储户则将资金转至偿付能力更强的银行。7由此，一些银行倒闭，一些银行负债的持有者（例如股东和储户）出局，同时随着银行家急于减少高风险贷款敞口，信贷规模收缩，经济增长放缓。这个结果虽然痛苦，但不是悲剧。其中最重要的是，银行家深知不审慎行为的后果，进而倾向于保留大量缓冲资本，并持有大量低风险资产组合。在这种情况下，系统性银行危机非常罕见。让我们将这一结果同20世纪中叶以来成为常态的救助模式进行比较。当损失由纳税人承担时，股东和储户约束银行家行为的动力大大减弱。银行家愿意承担更高风险，银行失败的概率迅速增加。这导致1945年后，大多数发达经济体银行的杠杆率大幅上升，并且只持有较少的低风险资产。8
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更令人困惑的是，尽管银行体系受到政府的严密监管和监督，代价高昂的危机和持续的银行服务不足仍在发生。在大多数国家，银行像电力等公共部门一样受到监管：政府部门控制市场准入，以保证提供服务的公司保持盈利，并且政府通过监管其运营，确保银行既能为客户提供高效服务，又不至于不审慎地承担过高的风险。然而，为什么当银行贷款给有很高违约概率的公司和家庭时，政府常常未能监管到位？为什么有些国家允许这些不审慎的银行拒绝给信用优良的客户提供信贷服务，甚至在许多国家，银行只贷款给本行董事会成员控制的企业？
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671936]
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人为制造的脆弱性
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稳定的银行体系能提供稳定的信贷给优秀的企业家和负责任的家庭，如果这是一个如此美妙的主意，那为什么稳健高效的银行体系如此稀少？为什么一个受到高度管制和严密监督的经济部门在这么多国家都表现如此糟糕？我们对这个问题的回答是，银行的脆弱性和银行信贷的稀缺性反映了一个国家的根本政治制度结构。问题的核心在于，在银行体系运行方面，所有政府都面临着内在利益冲突，但某些类型的政府，特别是政治制度能限制民粹主义联盟影响力的民主国家，能够比其他国家更好地缓释这些利益冲突。
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第二章将更深入地考察这些利益冲突。在此，让我们简单将利益冲突分为三种基本类型。第一，政府既监管银行又将银行作为资金来源。第二，政府强化信贷合同执行以规范银行债务人（借款人）行为并保护银行利益（如协助获得借款人的抵押品），但政府同样需要获得这些借款人的政治支持。第三，银行破产时，政府在债权人间分摊损失，但也必须寻求储户这个最大的债权人群体的政治支持。利益冲突的影响是无法避免的：作为银行业的立业基础，财产权制度不是消极地由市场效率原则决定的，而是政治交易的产物，政治交易决定了哪些法律可以通过，哪类个人可以获得许可，可以以何种条件与谁订立合同。这些政治交易是由政治逻辑而非市场逻辑主导的。
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基于财产权制度的银行体系是政治交易的结果，这一事实意味着没有完全的所谓“私有”银行体系，因此最为恰当的描述是，现代银行业是政府和银行家之间的伙伴关系，这一伙伴关系由政治体系中决定权力分配的制度所左右。政府的银行业政策体现了造就这一伙伴关系的政治交易，反映了利益集团的权力，而这些利益集团对交易的认同对政治当权者维持政治交易至关重要。银行依据一整套技术标准受到监管和监督，银行与客户订立的合同依据深奥难懂的法律来执行，但是这些标准和法律不是由机器人制定和执行的，虽然人们可以通过编程制造出机器人来造福社会；这些标准和法律是政治过程的结果，也可以说是政治博弈的结果，而它的赌注便是财富与权力。
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我们将达成政治交易的过程称作“银行交易博弈”（Game of Bank Bargains）。9其中的玩家是银行体系运行的利益相关者：当权者、银行家、少数股东、借款人和储户。游戏规则取决于一国的政治制度，规则决定了哪些集团必须纳入政府和银行家的伙伴关系中，而哪些团体则可被有意冷落，因为政治体系的规则使它们处于弱势地位。在博弈过程中，玩家之间的联盟逐渐形成，这些联盟决定了银行业市场准入的规则（以及由此决定了银行业的竞争态势和规模）、信贷流及其条款、银行业务许可范围，以及银行破产时的损失分担办法。因此，在“银行交易博弈”中，核心是特许制银行体系中的利益分配。当权者总是从这些利益中分一杯羹，而与政府结成伙伴关系的联盟则可瓜分剩下的利益。
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请注意，我们的重点并非监管的程度，而是催生监管的目标以及这些目标是如何由政治交易塑造形成的。在一些国家的制度和联盟下，监管提升了市场福祉。但在另一些国家，监管则旨在实现政府目标，同时服务特殊利益集团，尽管这样的安排一般来说会给社会带来灾难性后果。
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政治联盟间的斗争决定了谁在金融体系中扮演什么角色，谁被授予哪一类的银行牌照，哪类借款人可以得到政府扶持获得信贷。因此，在“银行交易博弈”中，核心是决定银行业市场准入的规则。只有在极少数情况下，政府会选择完全开放的银行业准入。在大多数情况下，挑选谁可以成为银行家，决定和允许银行家的放贷规模以及放贷对象，都是博弈的关键元素。
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