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人为制造的脆弱性
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稳定的银行体系能提供稳定的信贷给优秀的企业家和负责任的家庭，如果这是一个如此美妙的主意，那为什么稳健高效的银行体系如此稀少？为什么一个受到高度管制和严密监督的经济部门在这么多国家都表现如此糟糕？我们对这个问题的回答是，银行的脆弱性和银行信贷的稀缺性反映了一个国家的根本政治制度结构。问题的核心在于，在银行体系运行方面，所有政府都面临着内在利益冲突，但某些类型的政府，特别是政治制度能限制民粹主义联盟影响力的民主国家，能够比其他国家更好地缓释这些利益冲突。
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第二章将更深入地考察这些利益冲突。在此，让我们简单将利益冲突分为三种基本类型。第一，政府既监管银行又将银行作为资金来源。第二，政府强化信贷合同执行以规范银行债务人（借款人）行为并保护银行利益（如协助获得借款人的抵押品），但政府同样需要获得这些借款人的政治支持。第三，银行破产时，政府在债权人间分摊损失，但也必须寻求储户这个最大的债权人群体的政治支持。利益冲突的影响是无法避免的：作为银行业的立业基础，财产权制度不是消极地由市场效率原则决定的，而是政治交易的产物，政治交易决定了哪些法律可以通过，哪类个人可以获得许可，可以以何种条件与谁订立合同。这些政治交易是由政治逻辑而非市场逻辑主导的。
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基于财产权制度的银行体系是政治交易的结果，这一事实意味着没有完全的所谓“私有”银行体系，因此最为恰当的描述是，现代银行业是政府和银行家之间的伙伴关系，这一伙伴关系由政治体系中决定权力分配的制度所左右。政府的银行业政策体现了造就这一伙伴关系的政治交易，反映了利益集团的权力，而这些利益集团对交易的认同对政治当权者维持政治交易至关重要。银行依据一整套技术标准受到监管和监督，银行与客户订立的合同依据深奥难懂的法律来执行，但是这些标准和法律不是由机器人制定和执行的，虽然人们可以通过编程制造出机器人来造福社会；这些标准和法律是政治过程的结果，也可以说是政治博弈的结果，而它的赌注便是财富与权力。
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我们将达成政治交易的过程称作“银行交易博弈”（Game of Bank Bargains）。9其中的玩家是银行体系运行的利益相关者：当权者、银行家、少数股东、借款人和储户。游戏规则取决于一国的政治制度，规则决定了哪些集团必须纳入政府和银行家的伙伴关系中，而哪些团体则可被有意冷落，因为政治体系的规则使它们处于弱势地位。在博弈过程中，玩家之间的联盟逐渐形成，这些联盟决定了银行业市场准入的规则（以及由此决定了银行业的竞争态势和规模）、信贷流及其条款、银行业务许可范围，以及银行破产时的损失分担办法。因此，在“银行交易博弈”中，核心是特许制银行体系中的利益分配。当权者总是从这些利益中分一杯羹，而与政府结成伙伴关系的联盟则可瓜分剩下的利益。
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请注意，我们的重点并非监管的程度，而是催生监管的目标以及这些目标是如何由政治交易塑造形成的。在一些国家的制度和联盟下，监管提升了市场福祉。但在另一些国家，监管则旨在实现政府目标，同时服务特殊利益集团，尽管这样的安排一般来说会给社会带来灾难性后果。
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政治联盟间的斗争决定了谁在金融体系中扮演什么角色，谁被授予哪一类的银行牌照，哪类借款人可以得到政府扶持获得信贷。因此，在“银行交易博弈”中，核心是决定银行业市场准入的规则。只有在极少数情况下，政府会选择完全开放的银行业准入。在大多数情况下，挑选谁可以成为银行家，决定和允许银行家的放贷规模以及放贷对象，都是博弈的关键元素。
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本书旨在解释这一博弈。我们尝试解释不同规则为何会出现在不同国家，以及参与者在不同规则体系下如何进行博弈。我们的研究表明，不同时期和不同国家基本政治制度的差异导致了博弈规则的不同。政治决定了不同的博弈规则，有的规则导致了稳定而充足的银行信贷，有的规则导致了不稳定且稀缺的银行信贷，而有的规则（如美国的情况）导致了不稳定但充足的银行信贷。哪些参与者支持信贷规模的快速放大，又是哪些参与者希望信贷收紧？在何种情况下，他们可以和银行的其他利益相关组织中的参与者形成持久的政治联盟？在这些联盟中，互相交易的条件是什么？在民主和威权的政治体系下，博弈方式是否有区别？这些区别是否会影响联盟的牢固度、银行体系的规模和结构，以及银行的脆弱性？
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为理解这种性质复杂的博弈，我们分别详细研究了各国政治和银行业的长期共同演化过程。我们阐述了联盟是如何形成的，为何有些联盟恒久存在而有些逐渐消失，联盟如何给银行业政策带来具体而重要的改变，政策如何决定哪些群体可以或不可以获得信贷，其中的部分政策又是如何引起了灾难性的银行危机。
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我们不是第一个追溯不同国家银行体系历史演进的研究者，也不是第一个关注政治对银行体系演变的重要影响的研究者；我们的成果建立在许多经济史的开创性研究基础上，其中特别包括哈蒙德（Bray Hammond，1957）、格申克龙（Alexander Gerschenkron，1962）、卡梅隆（Rondo Cameron，1967）、西勒（Richard Sylla，1975），以及更近的怀特（Eugene White，1983）、博登霍恩（Howard Bodenhorn，2003）和格罗斯曼（Richard Grossman，2010）。我们的研究还建立在对金融的政治经济学研究基础上，这方面的成果日益增多，最近的研究包括列文等人（James Barth、Gerald Caprio and Ross Levine，2006），以及拉詹（Raghuram Rajan，2010）。事实上，若不站在几代经济金融学家和经济史学家的肩膀上，我们无法完成此书。我们认为本研究的独特贡献在于建立了关于政治因素如何塑造银行体系的概念性框架。为阐明该框架，我们的详细叙述跨越数百年历史，并整合了来自多学科的论据和观点，其中包括政治史、经济史、金融经济学和政治学。
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本书的研究对象和研究目的
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明确银行体系为何是由政治交易塑造的，又是如何被塑造的，这是任何银行体系有效改革的关键第一步。本书将解释“银行交易博弈”如何进行，同时本书试图说明，人们在本国有意或无意地卷入某种形式的“银行交易博弈”如何对他们自身的利益带来潜在损害，却有利他人。
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为实现这一目标，我们必须完成两大不同的任务。一是说明银行交易博弈的逻辑；二是阐述这一博弈如何在过去和当前的现实世界中展开。我们并不仅仅因为哪些国家最符合我们的研究目标而选择这些国家，虽然我们很想这样做。相反，我们选择了多个案例，用于说明政治制度的不同形式如何导致政府和银行家伙伴关系的本质差异，以及伙伴关系的不同形式如何导致各国银行体系在规模、竞争结构和稳定性等方面的区别。
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本书开篇即回答了一个问题：为什么没有国家行政监管权就没有银行体系。第二章重点关注根本性的财产权问题，这是各国为建立银行体系必须解决的问题。那些认为银行体系能够存在于国家监管之外的观点都是自由主义的童话。
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第三章主要阐述政府为什么需要银行。该章首先解释了为什么银行特许经营制度会出现在17世纪的欧洲，当时欧洲正经历从众多大公国、封邑、城邦和王国转型为若干现代民族国家的过程。我们关注统治者为何有强烈的动机，大力支持金融创新，当时的许多创新成了现代银行体系的基石，如特许的银行经营机构、可转让工具和主权债务工具。鼓励创新的统治者能够创造持久的民族国家和主导世界其他国家的全球贸易网络。未能鼓励金融创新的统治者最终会丧失其地位，统治的领土被并入其他国家。根据我们对政府和银行家伙伴关系演进的观察，随着世界政治体系在19世纪和20世纪变得更为复杂，政府和银行家伙伴关系又催生了大量半官方半私营的机构，其中包括中央银行、特殊目的金融中介机构等（如抵押贷款回购巨头房利美和房地美）。
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为说明“银行交易博弈”在不同政治环境中如何运行，我们对过去几个世纪的多国历史进行了研究。我们关注不同国家间政治制度的差异，以及同一国家不同时期政治制度的变化，后一点尤为重要。
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我们从英国开始我们的案例分析。在第四章，我们阐述了1688年光荣革命赋予议会凌驾于王权之上的权力后，英国政府如何赋予英国首家银行（英格兰银行）垄断性特许及其背后的原因。英格兰不再有可以随意没收资金的绝对君主，但由于当时获得特许的银行极其有限，一群富有的金融家得以与控制议会的政党形成持久联盟，从而给予英格兰银行一系列特权，交换条件就是给政府发放贷款。其结果是垄断的银行体系，其信贷分配范围狭窄，并存在内在的不稳定性。
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在第五章，我们探究英国不列颠治世下如何在政府对高昂的战争经费需求下降的同时，扩大银行特许，从而形成新的政治联盟，而这一联盟又支持银行特许的进一步放开。英国于20世纪初形成了稳定、高效和竞争性的银行体系，但在“20世纪三十年战争”期间（即第一次世界大战、重整军备时期和第二次世界大战），银行体系再度被政府压制。1945年后，支持建立福利国家及国有产业的政治联盟使银行体系被边缘化。简言之，伦敦目前的银行体系不仅是英国银行业的中心，也是世界金融中心，但这仅仅是近些年才形成的现象。
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第六章转向美国案例，时间跨度为18世纪70年代美国独立战争时期，到废除银行跨州经营禁令的20世纪80年代和90年代。将美国案例纳入本书讨论有很多原因，其中的关键理由就是美国银行业历史的解释力。如果有任何读者质疑本书关于银行监管一直与政治息息相关的观点，只需稍微了解美国银行业在最初两个世纪的发展历史，就会改变对本书观点的质疑。
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今天，美国金融机构，如美洲银行的分行和自动取款机（ATM）似乎遍布每个角落。然而，直到最近之前，美洲银行以及目前其他所有美国市场中的主流大型银行，都被法律禁止在两个或两个以上的州设立分行：美洲银行在当时仅是一家加利福尼亚州内的银行。或许更让人惊讶的是，直到20世纪70年代，美国大部分州都禁止银行在该州内开设多家分行。由此造成的结果是，美国当时的银行体系是由成千上万的“单体银行”（不设分行的单体银行）构成，这些银行各自在几乎割裂的几千个本地市场中运作。当时，没有任何一个国家的银行体系与美国类似，理由非常简单充分：银行既不能跨地区分散风险，也不能实现资金的跨地区调动以解决流动性问题（例如银行挤兑），因此，由成千上万单体银行构成的银行体系本质上是不稳定的。同时，这一银行体系运营效率低下，因为银行不能在管理中实现规模经济效应。基于以上原因，相比于其他国家由总行和大量分行构成的银行体系，美国当时的银行业中贷款利率更高，储户获得的存款利率更低。
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更令人惊讶的是，当时的银行体系绝对不是亚历山大·汉密尔顿在18世纪80年代和90年代首次设计美国银行制度时脑海中的美国银行业模式。汉密尔顿的愿景在几十年后被一个十分奇怪但十分坚定的联盟所破坏，该联盟由农业民粹主义者（他们反对任何形式的企业以及控制企业的精英们）和小银行家（他们知道无法与可任意开设分行的大银行进行竞争）组成。这个看似不可能的联盟如此成功，原因在于它利用了美国政治体系中的一个根本制度：联邦制。因为银行业的立法权主要属于各州，而非联邦政府，所以民粹主义者和小银行家联盟可以在州议会走廊上斗争并获得胜利，而不用面对全国性的政治辩论。成功的州级联盟能够影响当地国会议员的选举从而将联盟支持的事业带往华盛顿。每当危机破坏了天性脆弱的单体银行体系，该联盟都会致力于推动改革朝着对其有利的方向发展，在《格拉斯—斯蒂格尔法》的出台过程中甚至战胜了富兰克林·罗斯福总统。正如第六章所示，这一联盟享受了一个半世纪的主导地位。最终，由于人口、经济和技术的变迁，这个联盟逐步瓦解，单体银行模式也不复存在。
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无法摆脱“银行交易博弈”：政治总是介入银行监管。在第七章中，美国银行体系取消了与设立分行和市场竞争相关的限制，这一变化本应使银行体系更趋稳定，但在现实中，美国银行体系在经历这一变化后，20世纪90年代的发展却指向了2007—2009年空前的银行业危机。第七章将通过描述这一过程如何发生，来有力地证明无法摆脱“银行交易博弈”的观点。单体银行家和小农户的政治联盟消失，取而代之的是由快速发展的超级银行及城市激进团体构成的新兴联盟。银行家对兼并扩张雄心勃勃。但他们的扩张计划受制于政治约束：他们需要被界定为所服务社区中的“好公民”，才能获得美联储的合并批准。激进团体希望可以帮助其成员和选民获得信贷，而“好公民”的标准使其获得了与合并方银行谈判的强大武器。银行家和激进团体形成联盟，使美国银行业成为由若干大而不倒的超大型银行构成的体系。该联盟形成的原因之一，便是双方达成明确约定，在1992—2007年间，合并方银行向激进团体发放超过8500亿美元信贷，以换取这些激进团体对银行合并的政治支持。
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在与激进团体间的明确约定之外，银行还在这一期间做出了额外的3.6万亿美元承诺，以被界定为“好公民”。要实施这些安排需要很多步骤，本书后文将详细说明这些步骤，其中最重要的一点是，政府支持企业房利美和房地美（主要对抵押贷款进行回购和证券化）在克林顿政府的施压下，大幅降低信贷标准，从而使这些次级贷款成为房利美和房地美投资组合的一部分。一旦各方就此达成共识，逐渐弱化的贷款标准便适用于每一个人。以下这一点再怎么强调也不为过：监管部门对银行合并的批准，背后的政治博弈开启了一个进程，其最终结果是大量美国中产阶层能够利用宽松的房贷规则购买房屋，当时的美国住房抵押贷款政策相比世界上任何国家或美国本国早期的历史，宽松程度不可思议。由此产生的后果是，高违约风险的住房抵押贷款快速增加，借款人则是各阶层的美国人。简单引用一个数据，根据美国全国房地产经纪人协会2006年的一项调查，46%的首次购房者为零首付，首次购房者的首付款中值仅为购房金额的2%。10简言之，之所以出现2007—2009年的次贷危机，是由于一系列蔚为壮观的政治交易扭曲了银行家和债务人的行为动机。
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正如我们已经指出的那样，严重的银行偿付危机是由不审慎的放贷和银行资本不足以支持高风险贷款共同造成的。在第八章，我们集中讨论在什么情况下，美国各银行金融机构，包括两房等政府支持企业，被允许以明显不足的资本缓冲支持其高风险的浮动利率抵押贷款投资组合，这些按揭贷款首付要求低，对支持性证明文件的要求同样很低甚至根本无要求。这再次印证了魔鬼存在于细节中，但这也说明了监管部门决策受政治逻辑驱动，这一结论是无法回避的。
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本书这一部分研究的目的并非为了指责“华尔街肥猫”或激进团体应当对美国2007—2009年的银行业危机承担责任。很多书刊持上述观点，但坦白说，我们认为它们在很大程度上偏离了目标。次贷危机仅仅是美国一系列银行业危机中的最近一次危机。我们必须解释一个问题：为何美国的银行体系总是容易发生危机。美国政治制度中的哪些要素导致银行家和民粹主义者寻觅到彼此，并结成如此强大的联盟关系？
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