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现在国家有强烈的动机追求更宏大的目标，而特许银行提供了使之成为可能的途径。民主国家政府深知，通过扩大信贷受众可以在某种程度上满足经济和社会流动性的需求。事实上，正如后文将详细讨论的那样，自19世纪初，美国和加拿大一直致力于扩大信贷的可获得性——不仅面向商人，还面向农民和购房者。
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通过商业银行体系助力国家新目标的实现，这一做法并不限于成熟的民主国家。事实证明，德国总理俾斯麦尤其善于利用新的“银行交易博弈”。在他的领导下，德国创立了银行体系和证券市场，为新的德国民族国家和新工业企业提供融资。32融资的可获得性使德国迅速在钢铁、化学和电力方面赶超英国的地位。事实上，德国银行家不仅为产业融资，还协助建立起强大的工业卡特尔，这是德国制造业的特征。德国铁血宰相不仅建立了强大国家，拥有世界顶级的重工业和纪律严明的军队，德国还在养老金、公共医疗、失业和工业事故保险等方面领先全球。俾斯麦之所以这么做，并非因为他是工人的朋友，事实恰恰相反，因为俾斯麦理解，如果不这么做的话，社会主义者会当权，并颠覆他正在建立的政治秩序。
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银行特许也是一些国家国防现代化项目的一部分。19世纪晚期和20世纪早期的日本明治维新是非常经典的例子：建立强大的经济和军事力量，来抵抗俄国和美国对亚洲的渗透，这是一个有意识的努力。其核心部分便是特许银行体系的建构。33在俄国和墨西哥，政治领袖有意识地创立银行体系，将其纳入铁路建设和工业发展的宏大项目中，希望能借此制约贪得无厌的邻国（分别为德国和美国）。34
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671955]
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政府特许新实体：中央银行和特殊目的银行
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在单一民族国家最初出现时，世界绝大部分国家都是农业国家。大多数人在农田工作，食用自己耕种的食物，在自己亲手建造的房子里休憩。到19世纪中期，这一形态迅速瓦解。更多的人在工厂工作，用薪水购买食物，住在出租屋里，如果没办法付房租，房东会毫不犹豫地把他们赶到大街上。对统治者而言，一方面担心如何在军事实力和控制贸易路线方面不落后于竞争国家，另一方面还要操心如何维持社会和平。在一个城市化程度日益提高的世界里，经济下行不再意味着农民饿殍于孤野，而是意味着愤怒的暴徒在首都街头发动骚乱。
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因此，政府逐渐将国内大型银行视为一种保持金融体系稳定和经济稳定的途径，大型银行通常持续经营政府发债业务，并承担银行票据的集中清算所职能。英格兰银行的转型是这一趋势的典型例子。该行成立之初主要负责管理政府财政事务，尤其是在看似没有尽头的英法战争期间，成功维持了英国政府债务的价值。1833年，该行的银行券被议会认定为法定货币，这一举动明确赋予该行发行货币的权力，借此，英格兰银行在金融动荡时期可以帮助其他银行。19世纪后期，英格兰银行已基本成为“银行家的银行”，主要业务为向其他银行提供贷款，行使最后贷款人职能，这一职能随时间逐渐演化（见第五章）。19世纪末，英格兰银行在有效防范金融危机方面已声名鹊起。
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20世纪晚期，世界上几乎所有的国家都接受了建立中央银行的观念，尽管形式各异。20世纪，中央银行除了管理政府融资和行使最后贷款人职能，还逐渐承担了新的角色——货币政策管理者。在金本位下，由于各国承诺遵守本国货币与黄金的兑换比例，中央银行利用货币发行和放贷能力来影响价格水平和国内经济活动的能力受到了很大限制。在固定汇率时代，央行必须在外汇市场保持“外部平衡”，这使它不能通过积极增加或减少国内经济中的货币和信贷总量来实现稳定的就业率和收入，即“内部平衡”目标。
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大萧条时期国际金本位制度崩溃后，中央银行在稳定经济方面开始扮演更重要的角色。各国货币不再直接同黄金挂钩，法定货币供给由各国中央银行直接控制，法定货币也成为各国国内的账户单位和交换媒介。直到20世纪70年代，通过布雷顿森林固定汇率体系，各中央银行尝试建立“类金本位”制度，即将各国货币钉住美元，美元挂钩黄金，但是这个安排同样宣告失败。35政府愈加重视采取积极货币政策的能力，以促进就业并保持社会稳定，而不仅仅是使用消极货币政策，即保持本币的国际价值固定。对政府的政治压力日益增加，要求政府更加重视逆周期货币政策，对于这一趋势，巴里·艾肯格林曾有过非常精妙的评述，我们直接引用如下：
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维持钉住汇率的关键是……保护政府免受牺牲汇率稳定以实现其他目标的压力。在19世纪的金本位制下，这种保护源于和国内政治的绝缘。20世纪，政府受到以牺牲货币稳定实现其他目标的压力，而在19世纪，这样的压力并未大范围出现。当时，中央银行为维持钉住货币汇率而提高利率，但受经济不景气影响最严重的普通劳动者由于选举权有限，难以反对中央银行的决策。工会和议会中的工人党派的发展还有待推进，还没有发展到工人可以要求中央银行追求其他目标而放松维护货币汇率的程度……在20世纪，这种情况发生了变化……普遍的男性选举权、工会的兴起，议会中的工人党派将货币和财政政策决策政治化。福利国家的兴起和“二战”后对充分就业的追求，加剧了如何在内部平衡和外部平衡之间做出权衡的矛盾。这一转变……削弱了当局决心维持货币钉住汇率的可信度。36
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金本位的结束意味着一国中央银行有权做出决定，是支持稳定汇率还是推动充分就业，而无论中央银行还是政府都不能承担因漠视高失业率而带来的短期政治代价。
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民主的兴起不仅推动了由中央银行积极管理的纸币的问世，还造就了新型中介机构，以服务于新福利国家的特殊职能。例如，创立了特殊信贷当局，由政府所有或出资，旨在向目标借款人群体提供信贷，例如行业性群体（例如农业或住房），或其他特征群体（例如小企业、退伍军人或中等收入购房者）。这种指向性贷款成为政客吸引特殊选民群体支持的有力工具。
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所有民主国家政府都充分利用了这些工具。在美国，住房和农业一直以来都是发放补贴贷款的传统目标领域。如果补贴无需计入政府预算成本，则此类补贴极具吸引力，因为借此可以为支持者提供高价值的福利而又不必明显地体现为由纳税人承担相应成本。在第六章到第八章，本书将重点研究美国的政治进程如何推动政府出资的特殊目的银行的发展，最初为农场融资提供补贴，其后发展为向住房融资提供补贴。37
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现代威权统治者也会同时利用商业银行和专业金融机构，直接为某特殊目的而发放信贷。威权统治下可靠政治联盟的形成需要防止更多小派别的出现。威权统治者将相关的政治交易设计成在有权势的联盟成员之间分享稳定租金的安排。他们把高价值的商业银行许可赋予盟友，从而将租金分享的安排制度化。此外，威权统治者也会发放特殊用途银行许可，以提供特殊目标信贷，这一做法将其向核心盟友（例如有组织的工人或农民）做出的长期承诺进一步制度化。
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671956]
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伙伴关系的可能性与必要性
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现在，让我们回到本章伊始的问题。为什么不存在没有特许银行的国家？我们的答案是：民族国家的演化依赖于统治者、商人和金融家之间的伙伴关系。统治者需要商人构建商业网络，从而将整个国家黏合在一起，并缴纳税款。商人需要统治者提升实力，统治日益强大的国家，捍卫贸易路线，确保日益复杂的合同的执行。商人和统治者都需要金融家：商人需要金融家创新并管理金融工具，以支持完成远距离的贸易；统治者需要金融家为战争融资。对于金融家而言，需要国家来确保其合同执行，无论是金融家之间的合同，还是与商人或外国签订的合同。三方不同的行为动机通过一系列关键的金融创新得到了整合，而这些创新都体现在特许银行中。因此，我们或许可以将查尔斯·蒂利的名言“战争创造了国家，国家发动了战争”改为“国家创造了银行，银行创造了国家”。38
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671957]
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 第四章有负担的特权
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我们所生活的国家并不是一个民主国家，同时我确信，这个国家也不会成为一个民主国家。
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——英国首相本杰明·迪斯雷利（1867）
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今天，到伦敦参观的人一定不会忽略它是世界金融中心，这里坐落着500多家银行，其中包括许多世界金融巨头，如国民西敏寺银行（Natwest）、汇丰银行（HSBC）、巴克莱银行（Barclays）。伦敦拥有世界上最活跃的股票市场之一和几家最古老、最重要的保险公司，例如伦敦劳合社（Lloyd’s of London）。英国央行英格兰银行，自1694年以来便在伦敦营业。每100个英国雇员中有4个在金融部门工作。金融业占英国国民收入的10%，是农业贡献度的10倍。
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人们也许会得出一个结论：英国一直拥有庞大而复杂的银行体系。事实上，人们可能认为，英格兰在18世纪晚期领先世界进入工业革命，是因为银行信贷广泛投向众多发明人与制造商。这些推断或许是合理的，但也可能是错误的。英格兰银行建立之初作为一家垄断性银行旨在为入不敷出的政府融资，即英格兰政府用一套利润丰厚的特权与金融家们做交换，换取对政府的贷款。从1694年到1825年，英格兰银行是英国唯一被允许以股份制公司形式存在的银行，其他银行必须采取合伙制的组织结构，并在规模上受到限制。这些银行还要遵守高利贷法的规定，该法限制银行拓展新的借款人：如果银行不能以更高的利率借贷给新客户，从而弥补对该客户了解不足的现实，那么根本无法贷款给该客户。政府不受高利贷法的限制，因此可以将信贷最终发放给政府，而不是发放给私营部门。英国工业化并不是因为制造商信贷充裕，相反，政府有意识地限制银行体系的发展，最终还是为了使政府本身和英格兰银行受益。工业革命的资金源于工匠和制造商的口袋，而不是银行贷款。
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