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政府制定的关于银行筹资的法律使私人银行的规模非常小，能发放给实体产业的信贷总额相应受限。从1697年至1825年，英国私人银行在以下几个重要方面受到限制。第一，英格兰银行是唯一以股份制公司形式合法运营的银行，其他特许公司（例如东印度公司和南海公司）都不能以银行形式存在。这一限制也意味着金匠银行或乡村银行无法通过公开市场筹集股本资金：它们必须以独资或者合伙人制的形式而存在。第二，1708年法案规定银行合伙人不得超过6个，严重影响了这些银行的资本基础。第三，英格兰银行垄断了伦敦及周边地区的银行券发行权，它甚至有权通过国会议案限制小额银行券发行，从而将其他非伦敦银行挤出银行券市场。21发行银行券是银行融资的来源，因为这种融资方式不计利息，所以英格兰银行发行纸币的垄断权使它获得了其他银行无法拥有的低成本融资途径，这使英格兰银行利润大增，其他竞争者则明显处于劣势。22
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政府授予英格兰银行这些特权，旨在将信贷供应导入政府金库，同时确保银行能够和政府共享从这些管制措施中获得的收益。另一项有利于政府融资能力的规定是高利贷法（对贷款利率的限制），政府不论是从英格兰银行还是从其他渠道融资都受益于此。在1714年之前，私人债务利率不能超过6%。1714年之后，该利率上限降至5%。利率限制直到1833年才被废除。23政府债务（包括皇室欠英格兰银行的永久性债务）不受利率上限限制，因此所有贷款人都有强烈的动机借款给政府而不是私人。245%的利率上限给银行造成强烈的负面激励，银行没有动力借贷给高风险的新工业企业。学者们根据银行间汇票（低风险）市场对利率进行了推测，发现市场利率通常在低于5%的2个百分点内，有时接近5%的上限。25因此，对高利贷利率的限制对于低风险的商业融资并无明显约束，却有效禁止了“不成熟的信贷”（借款给高风险的工业借贷者，他们有更高的违约风险），除非这些借款人能够规避高利贷法的管制。26
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英格兰银行的政治性本质上意味着尽管其规模庞大，但它几乎没有采取任何行动将成千上万的小型金匠银行和乡村银行聚集到一起形成网络结构。这就导致结算交易成本和银行必须持有的闲置现金余额的不必要上升。27公众必然要使用银行的纸币，银行也要通过票据市场进行商业融资。然而，私人银行并不通过英格兰银行结算票据，而是依赖于一种更低效的技术：1773年之前，私人银行一直通过双边交易结算票据，1733年各私人银行创建了结算所，但其中并不包括英格兰银行。直到1854年，在英格兰银行设立的银行同业账户才成为银行支票多边结算的渠道。28
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并不是英格兰银行不愿意和私人银行开展交易，相反，是私人银行家认为英格兰银行在政治和财政方面风险过高，因为其国债敞口以及中央结算代理人的角色都需要承担风险。事实上，在私人银行家看来，英格兰银行和国王的关系有裙带主义的意味：双方及其代理人之间公开进行利益交换。正如一位19世纪的评论家所说：“一个机构若太依赖于当时的政府，以期持续获得有价值的权利，正如里卡多（Ricardo）先生指出的那样，几乎无法抵挡政府部长们的哄骗。”29直到1797年，首相威廉·皮特才终止了英格兰银行向财政部官员支付奖金的做法。
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因此，整个18世纪以及19世纪初，银行对于私人用途的信贷供给都处于相当低的水平，而这个时期正是信贷本可能促进经济增长的时期，因为工业化使经济快速增长成为可能。信贷的稀缺性可以解释一个令人费解的落差，即从1750年到1840年，英国科技获得了显著进步，但同期整体经济增长却不温不火。尽管投资具有很强的盈利能力，但由于信贷的缺乏，工匠或者发明家要创办一家制造业企业，只能靠企业自身的利润扩大投资，因此企业的发展速度仅等同于投入再生产的利润的增长速度。30
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有人可能会想，英国的工匠、发明者和制造商可以利用发行股票来规避对贷款的监管约束，但国会将这条出路也封死了。在南海公司的要求下，1720年《泡沫法》通过，南海公司借此阻止竞争者们发行股票。《泡沫法》特许了两家新公司，继而禁止所有公司发行可转让的股票，同时禁止公司将业务延伸到章程中未明确授权或是国会以及国王未明确批准的领域。直到1825年，《泡沫法》才被废除，同一年，国会终于开始取消英格兰银行的垄断地位。31
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最基本的问题是，英国的实业家以及其他高风险的私人借款人都难以获得融资。银行和证券监管的合力使私人存款被用于公共用途，而非私人部门。彼得·特明（Peter Temin）和汉斯-乔亚吉姆·沃斯（Hans-Joachim Voth）在对英国金匠银行家进行细致研究后总结如下：“无论金融在其他环境下对经济增长是多么有益，我们的研究表明，在工业革命期间，英国在公共借贷领域的金融革命支持了相应的政府活动，却阻碍了经济增长。”32
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让他们品尝通胀之果：英格兰银行和拿破仑战争
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从1793年到1815年，英国同法国的战争漫长且代价高昂，战争从根本上改变了英格兰银行和英国政府间伙伴关系的性质。到18世纪90年代，英格兰银行已基本拥有垄断经营权，代价便是定期向政府提供贷款。这些贷款以银行发行银行券的形式发放，银行券由银行资本金作为支持，并可以根据使用者（英国公众）的需求兑换为金币。33法国大革命战争和拿破仑战争促使人们反思银行在公共财政上所扮演的角色。因为法国推出了一项关键创新，使这些战争不同于英国以往参与的任何一场战争，那就是：法国全民动员、强制性、大规模的成年男性征兵制度（levée en masse）。34
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英国现在不得不以前所未有的规模迎战，因此必须调动比以往任何时候都要多的金融资源。除了要维持世界上最大的海军，调动大约22万人的军队，英国政府还要资助许多同盟国的军队，这一举动被称为“圣乔治金骑兵计划”（Golden Cavalry of Saint George，以圣乔治的名字命名，他是英格兰的守护神，出现在英国几尼金币上）。
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战争导致贸易萎缩，也会使许多英国商人破产，从而引发银行挤兑，政府必须平息上述问题。因此，当财政拮据的政府在1793年与法国开战时，也不得不履行承诺，以财政部汇票的形式向英国商人贷款500万英镑。在这次事件中，只发行了原计划的一半金额，危机就慢慢消退了。然而，缓解公共财政压力并不容易。从1794年到1796年，随着财政问题的恶化，政府越来越多地从英格兰银行获得贷款；而同期，英格兰银行同其他银行一样，也在努力应对存款提取和银行券赎回的相同压力。但是由于与和政府的特殊关系，英格兰银行不能像其他银行一样，压缩流通中的银行券。哈耶克说过：“政府坚持和反复要求获取贷款，不仅让英格兰银行无法收缩银行券流通，还在实际上导致了银行券的大幅增加。”35
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当然，英格兰银行能借给政府的钱是有限的。该行印刷并发行的银行券可以兑换成黄金，如果发行的银行券太多(银行券只是交换媒介，如果发行量超过了以黄金价格衡量商品和服务的总价值，即过量发行)，那么公众会携带银行券至银行要求银行赎回。为解决这一问题，1797年，枢密院要求英格兰银行暂停将本行债务兑换成金银币。这时，银行就可自由按本行意愿确定发行银行券的规模，由此金本位制对政府战争借款的隐形制约实际上得到了放松。针对这一举措，英国所有其他银行暂停兑换成金银币的服务(对此存有争议，有观点认为实际上其他银行别无选择)；它们的银行券和存款现在可转换为英格兰银行券。因此，尽管此时银行券还没有成为正式的法定货币，但银行券已取代黄金，成为金融体系中的实际货币单位。1797年到1821年的暂停兑换期间，英镑没有固定的黄金价值。大致来说，英镑价值取决于英格兰银行发行的货币总量占国民经济中的经济活动总量的比例，而货币增长主要由政府的借款需求决定。实际上，英国政府通过英格兰银行征收通胀税为拿破仑战争筹集资金。36
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英格兰与苏格兰银行业的对比
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1694年到1825年，英格兰的银行体系由英格兰银行以及受到严格管制的小规模乡村银行和金匠银行组成，而同一时期，一种完全不同的银行体系却正在近邻苏格兰逐步形成并演化。苏格兰银行业模式的特征是竞争、创新、私营部门信贷的可得性，以及稳定性，所有这些特征都是英格兰银行体系可能有但实际上并没有的东西。37
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考虑到18世纪初期苏格兰人是多么落后，这样的比较更加令英格兰人感到屈辱。1705年，约翰·劳完成了《货币和贸易思考》(Money and Trade Considered)一书，他后来在法国财政中扮演了富有想象力及破坏力的角色。约翰·劳书中曾建议特许建立一家苏格兰土地银行，但他的苏格兰同胞否决了该建议。约翰·劳的主要论点是，他的计划提供了一种路径，帮助苏格兰克服贫困，应对广泛的财政窘境，并获得“比欧洲其他国家更能扩展贸易”的应有地位。38
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对苏格兰潜力的认知，约翰·劳是正确的。苏格兰不仅是英国启蒙运动的核心，也是英国及其殖民地之间的大西洋贸易的中心。苏格兰的制造业、畜牧业、渔业和农业也得到了蓬勃发展。苏格兰的银行体系充满竞争，许多银行在全国开设分支网络，提供广泛信贷，为苏格兰的成功故事做出了贡献。开设分支机构是一个重大创新：银行分支机构可以设在遥远的地区，且管理成本远低于一个全新银行，因为分支行可以依靠总部提供管理、会计和运营服务。各分支机构需要的仅仅是职员和备用金。
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不同于英格兰银行仅在其位于针线街（Threadneedle Street）的总部运营，苏格兰各银行的分支机构往往开在本来不足以支持银行存在的地区。苏格兰银行业的创新还包括计息存款、银行券的同业结算，以及信贷额度（如苏格兰皇家银行1728年首创的“现金信用账户”），即允许借款人提前与银行建立信贷安排，其后根据需要从账户提款。苏格兰银行体系是最早依靠小额银行券作为融资来源的银行业之一。39
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这些创新的核心是放开银行特许制度。苏格兰有三家特许银行：苏格兰银行(1695)、苏格兰皇家银行(1727)和大不列颠亚麻公司(1746)。此外，从1747年开始，出现了自由许可的地方性银行，即根据普通许可条例订立章程获得许可的银行，而不是授予其特权的银行。自1810年开始，诞生了自由许可的股份制银行。
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苏格兰银行之间的竞争非常激烈。1825年，三家专门特许银行平均每家设有15家分支机构，而自由许可银行体系中平均每家银行有三家分支机构。与此同时，英格兰的银行几乎没有分支机构。1802年，苏格兰人均银行资产达到7.5英镑，相比之下，英格兰只有6英镑。苏格兰银行业的存贷利差明显要窄(约1个百分点）。事实上，银行在低利差运营的情况下能给予股东们较高的回报率，这是高效率银行业的典型特征。40
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同样引人注目的是，与英格兰银行业相比，苏格兰的银行不太可能失败或让银行债权人承担损失。从1809年到1830年，英格兰银行的倒闭率几乎是苏格兰的5倍，在英格兰，银行债权人有时承担了巨大损失，而苏格兰的存款或银行券事实上几乎未发生过任何损失。41苏格兰的银行规模更大、竞争力更强、投资组合更多样化，从而降低了失败的风险。不同于英格兰的银行仅限6个合伙人(这一规则导致了小银行和本地银行)，苏格兰的银行是典型的大型及多样化银行。
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为什么苏格兰银行业结构和英格兰迥异？鉴于1603年以来英格兰和苏格兰统治者为同一个君主的事实，这一问题尤为突出。答案是，苏格兰银行业博弈与英格兰长期以来的银行业博弈完全不同。在英格兰银行和苏格兰银行建立之时(分别在1694年和1695年)，英格兰和苏格兰分别有独立的议会(它们是两个独立的王国，尽管同属一个君主统治)。当威廉国王正在探寻英法战争的融资方式时，苏格兰既贫穷又偏远。创建垄断性的苏格兰银行给国王融资，从中能获得什么收益并不明朗。而且，创建这样一个银行，需要与苏格兰议会谈判，虽然议会总体上支持威廉国王而非废黜的詹姆斯二世，但苏格兰议会并不会像英格兰议会那样，同意为国王的帝国野心而融资。事实上，苏格兰的银行章程规定，没有议会法案的准许，苏格兰特许银行不能向国王提供贷款。这一事实表明，苏格兰议会意识到，如果苏格兰银行成为公共财政的融资工具，会出现一系列问题。从国王的角度出发，对苏格兰采取自由放任的政策，通过英格兰银行(以及其他英国股份制公司)获得战争融资，这样的做法更加简单可行。
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英格兰银行为国王对法国的战争提供了足够的资金支持。因此，即使1707年英格兰议会和苏格兰议会合二为一，国王也没有试图重建苏格兰银行体系以服务于国王的战争目标。从苏格兰角度出发，苏格兰承诺不成为一个独立的政治权力实体，若独立，则可能退出大不列颠王国的统治，或从事有损国王利益的活动。相比于英格兰，苏格兰银行业享有更有利的地位，作为回应，苏格兰采取了所谓的单边政治释权行动。1707年《联合法》中，苏格兰解散其国民议会，并入大不列颠王国。42政治上的联合，意味着国王几乎没有理由担心对苏格兰的银行、贸易和工业采取自由放任政策的经济后果。尽管政治上联合，但苏格兰银行体系仍独立于英格兰和威尔士，并与后两者截然不同，这种情况一直持续到其他国家在自由化推动下纷纷效仿苏格兰银行业的成功，这是下一章将要讨论的主题。
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[1]17世纪末到19世纪后期，英国发行Exchequer Bills，即财政部汇票，相当于政府的短期债券。——编者注
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