1703672948
我已经接受了你们执行官的一致邀请，来邓迪市为即将到来的关于自由贸易的补选拉选票……你们将被要求去支持煤矿工人争取更大生存权利和阳光的诉求……你们将被敦促去推动政府反对上议院的武断和不负责任的党派之争……英国民主现在受到了来自托利党的强大挑战。社会斗争随着不确定的决策而来回摆动。代表着英国劳动阶级最高利益的重要立法仍悬而未决。自由党惨败的选举冲击也会在各方面打击工党的代表权……让我们团结起来……社会进步的杠杆仍掌握在自由党手中……我们应不应该获得力量？这是我在此问邓迪的问题。
1703672949
1703672950
传递上述信息的煽动者正是温斯顿·丘吉尔，他后来代表托利党出任英国首相[1]，或许是英国最有名的帝国保卫者。1908年，丘吉尔发表演讲，本章节选即来自此次演讲，演讲中他呼吁剥夺上议院的否决权，最终使上议院在大多数情况下变得无关紧要。演讲的语气令人印象深刻，它将上议院贬至政治害虫的地步，认为上议院阻碍了整个国家的进步。
1703672951
1703672952
丘吉尔作为帝国的坚定捍卫者，为什么对增强工人阶级的力量如此感兴趣？毫无疑问，丘吉尔对于帮助穷人有其私人情感在其中（他是社会政策真诚而有力的支持者，“向贫困宣战”的口号可能也是他提出的）；同样毋庸置疑的是，丘吉尔热爱帝国，特别关注征兵和动员的需求，这也是他很早即支持社会改革，并与自由党结盟的原因。64自由党人支持政治和社会改革，并坚定地宣称要维持大英帝国的实力。1901年丘吉尔在评论一本讨论英国贫困问题的书时，提到了强化反贫困的社会政策的道德论点，但同时他也表示，在议会提出这些政策的最具说服力的论点就是，“贫困严重阻碍征兵”。65在丘吉尔看来，战争胜利和帝国延续立足于公众和精英之间的诚挚伙伴关系。广泛的选举权和保护公众的政策有利于维持帝国实力；这两者的缺失将是灾难性的。66
1703672953
1703672954
在丘吉尔担任保守党议员时，他曾于1901年在下议院发表讲演，讨论战争新技术的威胁：“自成为议员以来，我经常很震惊地听到议员甚至部长如何冷静、流利地谈论欧洲战争……（战争）已经发生了很大变化”，“众议院不应无视这些变化”。过去，战争是靠一小部分职业军人组建的小型军队投入战斗，“每位战斗人员的责任可能很有限”。但现在，“当大量人员对垒，每个人都异常痛苦愤怒，当借助科学和文明扫除了本可减轻其愤怒的所有因素，一场欧洲战争将导致战败者的废墟，但战胜者将遭受几乎同样致命的商业混乱和民不聊生。民主制比内阁制更加可恨。人民的战争比国王的战争更加可怕。我们不知道战争是什么。在南非我们已有所领略，即使是小型战争也是可怕并骇人听闻的。”67
1703672955
1703672956
在自由党重获政府控制权后，他们便马上开始提出雄心勃勃的改革议程，其中很多措施在上议院未获通过。在以微弱优势再次获得选举胜利后，自由党于1910年3月开始在下议院推动立法，来遏制上议院的权力。这项立法得到了英国国王爱德华七世的支持，他可以任命新的上议院议员去推动该法案的通过。随着威胁迫近，1911年8月10日双方达成了妥协，其中上议院不再拥有批准财政法案的权力，作为交换，国王也放弃任命大量自由党人进入上议院。上议院同时失去了否决其他法案的权利：他们最多将法案的通过时间拖延两年。68
1703672957
1703672958
1911年上议院权力被削弱，这一变革的影响很快又通过选举权扩大被进一步放大。1918年选举改革使选举权扩大到所有21岁以上的男性，以及30岁以上且有足够财力的女性。对女性财产和年龄的限制在1928年被废除。
1703672959
1703672960
英国民主制的这些变革带来了长期深远的影响。制定和执行法律的权力现在都集中在民选的下议院。我们不能过分强调这种变化的重要性。正如第二章讨论的那样，所有民主国家都有民粹主义潮流，也有相关制度不同程度地限制民粹主义潮流，其目的是为了防止多数人的暴政。各民主国家间有所不同，差异在于本质上是自由主义的制度以何种程度给予少数派超越其人数本该对应的的权力，这些制度包括两院制的立法机构、间接选举以及权力分立等。
1703672961
1703672962
英国政治体制仍保留了一些自由主义壁垒：司法独立于议会；在单一席位选区选出国会议员，这是一种倾向于让中间派候选人获胜的安排。尽管如此，到1918年，在对制约财富再分配政策方面，英国要比当时的美国弱得多。在美国（下一章的主题），参议院和众议院必须就立法达成一致意见，在参议院的投票结构以及关于终结辩论付诸表决（cloture）的规则下，要通过某项立法，必须满足绝对多数（或复杂的交换选票）的要求。此外，在美国，总统由间接选举产生，总统对立法拥有否决权。即使在美国这样的制度下，美国银行监管政策仍受到民粹主义者和银行家这一奇特联盟的严重影响。在英国，不需要有这样一个联盟：作为选举和制度改革的结果，选民们能够选出承诺进行财富大幅再分配的候选人。
1703672963
1703672964
人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671970]
1703672965
第二次三十年战争
1703672966
1703672967
在1914—1945年间，人类经历了三大毁灭性的全球冲击：“一战”、大萧条和“二战”。英国的银行体系尽管也出现了不可避免的混乱，但在这段动荡时期总体上表现得相当良好。例如，国际信贷市场在“一战”爆发时几近枯竭，但英国成功避免了全面的银行危机。69
1703672968
1703672969
“一战”之后，英国和其他国家重建了固定汇率制度，各国央行之间以与黄金挂钩的价格互换货币（所谓的金本位制）。这一制度导致英镑高估，从而降低了英国在国际市场同美国竞争的能力。英国出口遭受打击，占GDP的比重从1913年的24%下降到1929年的21%。70由于英国面对资金外流时仍努力保持本币与黄金挂钩，英格兰银行1929年9月将利率从5.5%上调到6.5%。失业率也在不断上升，从20世纪20年代平均9.1%的失业率上升到20世纪30年代的12.8%。在持续的通货紧缩压力下，1931年9月，英国放弃了金本位制，从而得以扩大货币供给。银行利率降低到2%，英镑对美元的汇率大幅下跌，英国经济和银行体系摆脱了通货紧缩的影响，通货紧缩曾一度导致经济下滑和银行信贷收缩。71信贷收缩不仅反映了货币紧缩下的银行存款减少导致贷款相应减少，它还反映出经济衰退期间，银行需降低其资产的风险，更多地储备现金，投资于政府债券。
1703672970
1703672971
1931年9月的英镑贬值使英国经济和银行在大萧条期间免受最严重的打击，而大萧条的影响是全球性的。尽管如此，失业率仍然很高，许多人指责英国各银行及其涉嫌组成信贷卡特尔是经济复苏缓慢的原因。一旦英国放弃金本位制，货币政策不必再继续维持固定汇率。货币供应量和银行存款增加，但贷款增长缓慢。这种低迷是多种因素的结果，包括对投资组合风险的持续担忧，以及很难找到合适的贷款客户。72英国银行风险管理良好，英国避免了席卷许多其他国家的多次银行危机。73尽管如此，银行信贷的稀缺还是成了一个政治议题。尽管政府和英格兰银行通过降低利率鼓励信贷，但政客们仍指责银行故意减少对产业的贷款。74
1703672972
1703672973
尽管有批评的声音，以及之前的银行整合的确导致了五大银行市场影响力的提高，英国政府并没有质疑银行体系的集中结构。一种解释是，政府认为更容易与高度集中的银行体系进行谈判。无论“二战”之前是否已预计到这一优势，毫无疑问，20世纪40年代这一优势非常重要。研究这一时期英国银行业的两位著名学者，福雷斯特·卡皮（Forrest Capie）和马克·比林斯（Mark Billings）写道：“20世纪40年代的政治环境实际上要求银行为了战争大计而牺牲利润，导致之后很长一段时间的政府继续控制。战后政府接受寡头垄断的银行业，可视为一种补偿”。75两位学者也发现了新证据，“二战”期间和战后各银行利润率出现了更大的趋同性，这证明了政府和银行业的新合作。对于银行卡特尔在“二战”之前达到什么程度，仍然存在争论，但毋庸置疑的是，英国各银行在战争期间和战后就信贷行为相互协调，并且政府也积极参与其中。
1703672974
1703672975
由于两次世界大战，政府占用了前所未有的资源，在生产中扮演了史无前例的计划者角色，从而取代了银行在国民经济中配置金融资源的核心作用，并使银行卡特尔沦为政府（经济计划者）的一个私营部门伙伴。仅“一战”就持续在金融体系中产生了挤出效应：1925年，英国所有私人财富的25%左右投向了政府债券，而1914年这一比例为2.5%。76“二战”进一步大幅提升了政府债务水平，并导致了更多政府管制行为：政府通过定量供应、发放牌照、价格和租金管制、外汇管制、征用、禁令以及征兵等举措对经济实施直接管理。
1703672976
1703672977
这些政策旨在控制政府的战争成本。通过限制私人部门与政府在劳动力和生产资源方面的竞争，政府能够将支出保持在较低水平；通过限制私营部门与政府竞争银行信贷的能力，可以人为压低政府债券利率。77例如，“二战”期间，政府保留了资本发行委员会，该委员会有权审查所有新证券发行“申请”；发行需要政府许可，除非政府认为发行目的对战争行动至关重要（例如生产军备），否则不予批准。银行贷款受“指引”程序控制，须由财政部和英格兰银行进行磋商，以确定提议的银行贷款是否符合国家利益。78在新的配给制度下，银行竞争受到限制，银行家作为卡特尔的成员，与政府共同制定价格，包括国债拍卖的价格。
1703672978
1703672979
人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671971]
1703672980
1945—1970年受限制的银行业
1703672981
1703672982
幸存于纳粹的亡国威胁后，英国和英国银行似乎最终可以恢复正常。然而，1945年后的英国常态看上去一点也不像1914年之前的常态。1918年和1928年的选举改革以及上议院的权力下降，在现在的和平经济时期显现出巨大后果。1945年7月，工党在英国历史上首次通过选举获得议会多数席位，克莱门特·艾德礼为时任党魅，工党认为保留并扩大政府战时的计划和控制是恰当的，有利于战争结束后维持高就业，随后工党开始了大范围的产业国有化项目。791945年工党政府将英格兰银行国有化，1946年将煤矿业、民航业和运输业国有化，1947年将发电业和配电业国有化，1948年将配气行业国有化，1950年将钢铁业国有化。80
1703672983
1703672984
英国政坛的新战线已初见端倪，关注点包括税收再分配、福利转移和产业国有化。两大政党（工党和保守党）均从公众视角出发，通过注重强化更多收入再分配和推动经济更快增长间的权衡，以争取获得公众的支持。1949年，丘吉尔引用了劳合·乔治25年前的警告：“社会主义是情感共同体。”81然而，即使丘吉尔也知道如何发现能引起新选民共鸣的议题，他在1951年作为保守党候选人参加竞选期间（这使他再次当选为英国首相）的第一次演讲中表示，支持对战争中获利的军火制造商收取超额所得税。从1955年到1975年间，两党的施政纲领实际上非常相似。
1703672985
1703672986
英国的“新常态”对整个银行体系有重要作用，然而这种变化更多是通过政府作为经济调节者来实现的，而不是通过银行股权结构来实现的。英格兰银行的国有化既不特别令人惊讶，也没有成为一个有争议的政策问题。同时也没有侵犯私人银行。经济学家普遍认为，中央银行在发行法定货币方面享有垄断地位，并且为实现宏观经济目标而调节货币供应，相比于央行同样以追求股东回报最大化的私营机构形式存在，非私营的机构安排有利于央行更好地履行这些职责。82私人银行仍由私人所有，并未像钢铁业、煤矿发电和其他关键性行业一样实施国有化。83
1703672987
1703672988
银行为何未实施国有化？最简单的解释就是，政府不需要依靠对银行的所有权实现再分配目标。政府可以通过产业国有化、以税收支持福利项目以及提供国有租赁住房（公租房屋或公租公寓）直接实施再分配。此外，刚实施国有化的英格兰银行于1946年获得了监管银行体系的法定权力。战时，英国通过信贷控制和银行卡特尔为财政部发行债券提供便利，这些措施战后被继续用于管理赤字性支出。84鉴于产业国有化，以及对银行信贷和价格的继续管制，银行体系国有化几乎没有意义，因为银行体系对信贷配置的影响力非常小。
1703672989
1703672990
如图5.3所示，英国银行体系对英国经济的重要性非常低。图中显示，1960—1969年的10年间，在高收入的经合组织成员国中，若比较吸收储蓄的银行对私人部门的信贷平均水平，英国处于最低水平，银行信贷仅占GDP的19%，这一比例大约是芬兰、冰岛和瑞典的一半，美国、德国和意大利的1/3,日本的1/4。
1703672991
1703672992
1703672993
1703672994
1703672995
图5.3 20世纪60年代高收入OECD国家吸收存款银行向私营部门发放贷款占GDP的比例
1703672996
1703672997
资料来源：世界银行（2012）