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虽然在19世纪前30年，美国信贷的可获得性有了极大改善，但这一时代的改革并没有放开银行特许，也没有允许特许银行自由开设分行。例如，宾夕法尼亚州1814年《综合银行法》将本州划分为27个银行区，并向41个银行分配了特许，每个银行区至少有一家特许银行。此后的几十年间，该法案严格限制新银行的创立，控制新银行与现有特许银行在需求旺盛地区的竞争。该法案的另一重要方面就是将银行区外放贷的上限定为资本的20%，这进一步限制了各银行区内的竞争。27而且，州内不允许设立分行的规定（北部各州的惯例）使单体银行不能收集州内潜在借款人信息，并与之发展业务关系，因而银行家不愿借款给他们。事实上，研究表明，到计算机变革之前，想要获得不在银行附近的潜在银行客户的信息需付出很高成本。因此，直到20世纪90年代，大部分小企业贷款都来自距借款人方圆51英里以内的银行。28
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在宾夕法尼亚州《综合银行法》中，限制竞争是各方互相妥协的大成果中的一部分，其中的各方包括那些希望更容易获得贷款的潜在债务人，从限制竞争中寻租的现有特许银行的银行家，以及需要获得收入来源和公共债务融资机制的州政府。三方交易的核心是允许银行业垄断继续存在：本地市场的竞争依然受限，虽然限制比之前减少。对宾夕法尼亚州各银行的额外限制显示，对任一特许银行的赋权法案不将任何一类经济主体排除在外：银行资本的20%必须被用于向农民、工匠和制造业主放贷；银行的利率和负债程度有法律上限；用于投资企业和政府有价证券的资本不能超过银行资本的20%。1814年法案确定的本地银行垄断者获得的租金，此时必须与州政府分享。银行需要为股利缴纳6%的税，并且法律要求银行要么分配股利，要么承担特许被撤销的风险。此外，银行应根据州政府需要向后者提供贷款，且贷款利率不得超过5%。29
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宾夕法尼亚州不是在银行特许方面继续实施限制的唯一的州。从1830年至1837年，纽约州一共收到535项银行许可申请，但只批准了其中53项。正如本章接下来要讨论的那样，倾向于将银行许可授予内部人，即那些与运行州政府的政治机器有关联的内部人。30
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即使各州改革进程有限，还是促进了美国银行体系的快速发展。如图6.1所示，1820年共有327家银行，总资本1.6亿美元，银行数量和资本总量分别是1810年的3倍和4倍。到1835年，银行数量增加到584家，资本总额为3.08亿美元，几乎在15年内实现翻番。1835年，大城市往往有十几家银行，小城市也有两三家。
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随着银行数量的增长，银行被迫寻找新的借款人阶层。由此导致的结果是各州银行，尤其是大西洋沿岸中部的各州银行，广泛放贷给商人、技工和农民。31甚至在新英格兰（传统上银行优先借贷给本行董事所在的州），银行数目增加，对新银行的限制放松，减轻了信贷稀缺对企业发展的束缚。32
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1832年，美国银行特许方面的内部人时代遭受了最后一击，安德鲁·杰克逊成功否决了对美国第二银行的再次特许。该行于1816年获得特许，讽刺的是，当时同意该行特许的也恰恰是1811年反对继续给予美国银行特许的共和党人。1812年战争表明了银行作为政府财政代理的重要性。美国第二银行的创立原则与美国银行一致，因此同样遭到本地银行家与农业民粹主义者联盟的反对。民粹主义总统安德鲁·杰克逊，以及美国第二银行董事长尼古拉斯·比德尔（Nicholas Biddle）的冒险政治赌博，共同导致了该行在争取再次特许的斗争中遭遇最终失败：杰克逊在1832年否决对该行的重新授权，导致该行于1836年关闭。33从1832年到1980年，小银行家和农业民粹主义者联盟成为美国银行许可和银行监管的主导政治力量。
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虽然当时各州之间有很多差异，但由立法机构通过特定法案授予银行特许的做法被逐渐放弃，取而代之的是19世纪30年代后兴起的所谓自由银行法案。1837年的大恐慌以及其后的财政困境和经济萧条加速了这一进程。全国范围内相当数量的银行倒闭。参与公共工程项目融资的州内垄断银行，尤其是南部各州此类银行的崩塌最为惨烈，但北部各州银行同样经历了很高的破产率。34恐慌一方面造成了财政真空，急需补充资金；另一方面暴露了美国银行业利用特许银行为政府项目融资的巨大缺陷。恐慌的两大后果推动美国进入“自由银行业时代”。在自由银行业时代，银行特许不再由州内立法机构批准。相反，个人可以开设银行，只需在州货币监理署登记，并以州债券或联邦债券存放于货币监理署，作为银行发行银行券的担保。
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读者们或许会问，实施自由准入的银行体系如何与政府财政需要相容呢？答案在于，在自由银行体系下，所有的银行券需要由存放在州货币监理署的高等级证券100%的支持，值得注意的是，其中包括州政府发行的债券。从本质上说，自由银行被迫向政府放贷以换取经营权。
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1838年，纽约成为首个转向自由银行业的州，转变理由异常明晰：被信贷市场拒之门外的市民们将选票投给了承诺要打破特许银行寡头垄断的政党。从19世纪10年代到30年代后期，纽约的银行特许被奥尔巴尼摄政团（Albany Regency）控制，这一政治机器以马丁·范布伦为首，也被称为神圣联盟，以伪善和自利的雄辩术对抗腐败而闻名。其政治哲学通过一位主要成员之口得到了充分表达，即纽约州州长威廉·马西（William Marcy），他写下了以下警句：“战利品是属于胜利者的”。银行许可只授予奥尔巴尼摄政团的朋友们，作为交换，州议员通常会获得不同类型的贿赂，如按照票面价格认购银行首次发行的股票，即使股票交易已经有了巨大的溢价。35
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奥尔巴尼摄政团对银行特许的控制于1826年结束，当时该州对投票法案进行了修订，赋予男性普遍选举权。在之后的10年间，奥尔巴尼摄政团失去了对州议会的控制。在1837年恐慌之后的1838年，占主导地位的辉格党实施了美国首个自由银行法。到1841年，纽约已经建立了43家自由银行，总资本1070万美元。到了1849年，自由银行数目如雨后春笋般增至111家，实收资本1680万美元。1859年，共有274家自由银行，实收资本1.006亿美元。36其他州很快效仿纽约州做法。到19世纪60年代初，21个州已通过了和纽约州类似的法律，鼓励开设银行，鼓励扩大竞争。37
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经济利益以及意识形态促成了自由银行运动。在纽约1838年通过自由银行法时，最强烈的支持来自工商业岗位在劳动力市场中占据更大比例的地区，以及当时缺乏银行机构的地区。38自由银行业也是对公众厌恶特权的反应，授予特权往往与偏袒、精英主义和腐败有关。
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但是，自由银行业并未形成对早年银行体系割据垄断的全面反思，也没有建立各州内部以及各州之间的完全开放银行业准入的制度。最重要的是，自由银行不得建立分支机构。开设银行需要很高的管理成本，因此这一限制严重影响了人口稀疏地区的银行业进入。由于监管成本和有限准入，自由银行时代并没有伴生竞争急剧增加。事实上，一些研究甚至表明，自由银行法规的出台本身并未在银行发展进程中发挥关键作用。39其他研究有助于解释其原因：尽管自由银行体系下，银行注册过程中的民主化程度提高，但纽约的自由银行体系下仍然延续了单体银行结构，大幅限制了该州银行信贷的扩张。40由于对开设分行的限制依然存在，自由银行体系只是增加了银行数量，减少了各地方的银行垄断。此外，自由银行体系剥夺了政府向其政治盟友发放银行特许的权力。结果是双重的：银行家原来获得的部分租金不复存在，早先不能进入信贷市场的借款人现在能够获得贷款，尽管这些贷款仍然来自在本地市场具有重大影响力的银行。
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南北差异：分支网络、清算所和存款保险
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1837年后，美国南方银行业的发展呈现与北方和中西部银行业不同的路径。北方的自由银行以及特许银行不得开设分支，南方大部分州则允许银行在州内开设分行。
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南北差异的部分原因在于南北在财富形式、生产要素的地域流动性等方面的差异。在北方，银行体系呈现按地域割据的组织形式，原因在于其背后成功的政治联盟：联盟成员包括希望建立本地垄断的银行家以及民粹主义者，后者厌恶一切形式的企业，尤其是那些与大城市“贵族”有关联的企业。民粹主义者对单体银行制的支持，在一定程度上反映了不同阶层的本地借款人通过单体银行制下的有限准入获得了好处。因为单体银行将本地银行与当地经济紧密联系，使银行更愿意在困难时期继续为现有借款人提供信贷，而不像某些分行会选择转移资金到其他地方以继续追求更高盈利。例如，在伊利诺伊州中部，玉米价格下跌冲击当地经济，导致每个人的收入降低，财产贬值。本地银行家可以减少对客户的信贷供给以应对这一冲击，但如果他们这么做，唯一可行的替代投资就是现金或证券，例如政府债券。有限的投资选择导致困难时期维持信贷的可能性增大。这一“信贷保证”优势可以解释有些州倾向于支持单体银行，特别是那些农业财富相对较多、土地分配更广泛的州：大量相对富有的农民已经在本地单体银行家的客户名单之上，他们在维持分支机构限制方面具有切身利益。41
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与北方不同，南方在南北战争前，财富更多体现为人而非土地。财富的主要形式是奴隶，在整个南方，奴隶劳动力可以轻易地重新配置。42富裕的南方奴隶主较少从本地单体银行提供的信贷保证中获益。
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南北方在生产性资产分配上的根本差异，也反映在南北方政治权力分配的差异上。在南方，政治权力集中于大奴隶主兼种植园主手中，他们往往包揽了本地和州政府的主导权。白人小农场主的政治力量相对较小（更不用说全部权利被剥夺的奴隶），这使得南方对单体银行的民粹主义诉求相对较弱。因此，战前南北银行体系的不同结构可以理解为不同经济利益基础导致的不同政治结果。
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南方对于单体银行制的支持相对薄弱的另一个原因是，银行分支网络的发展促进了银行间“银行承兑汇票”市场的发展，“银行承兑汇票”使棉花作物的运输成本降低，效率提高。更少量的银行在更大的地理范围内经营，使银行更容易跨地区接受同业票据，这对于出口型经济是一大优势。战前，南方的田纳西州和肯塔基州允许设立分行，相比于北方单体银行体系下各州的乡村银行，南方这两州各银行持有更高比例的贸易承兑汇票。43
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若银行体系由少量银行及其大量分支机构组成，则该体系的效率相对较高，部分原因在于信息成本降低。假设某商人希望从农业地区出口棉花，为此，他不得不从该地区农户购买棉花，将其运至东部，再通过船舶将棉花运到国外出售。这个过程需要时间，也涉及一笔可观的投入。银行体系的存在，尤其是包含大量分支行的体系，使这一过程变得更加容易。首先，商家可向东部银行借贷，并非预借现金，而是由银行为其出具国内汇票，也称为银行承兑汇票。该汇票实际上等于借据。商家可将其出示给棉花产地的银行家，以换取现金，并购买棉花。后者对该汇票的接受意愿取决于农业地区银行家是否对开票银行的信誉有信心。这一安排能有效运行的关键在于银行体系内同业间的相互了解。接受汇票并付款的银行必须能够验证票据的合法性，判断票据背后的银行的偿付能力。若银行体系由少数银行及其分支机构组成，相互监督是相当容易的。事实上，同一家银行的分支机构之间进行交易，信息成本几乎为零。44
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因此，这不是一个巧合：美国南部——主要经济活动为棉花贸易，最重要的资产为奴隶，政治权力集中于奴隶主阶层——选择在允许开设分支机构的基础上组织州特许银行；而出口融资是战前南方银行的主要功能。
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这些根本性差异使北方银行的稳定性弱于南方银行。45北方银行体系由众多地域上割据的单体银行组成，在遇到对本地经济的严重冲击（如农作物减产）时，这些小银行需要承受巨大的贷款损失风险。在更为割裂的体系中运行的较小型银行，更难相互协调以共同应对银行体系危机。因此，它们面临失败的风险较高。在南方，银行数量较少，规模较大，且分支网络在地域上重叠分布，这些银行的风险更加分散化，更能在恐慌时就各自的应对进行沟通和协调，通过交易抵消各自的负债，约定避免相互间扰乱性的现金提取。北方银行数量众多，这对于银行间票据和存款的同业清算提出了更大的挑战。
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北方各州的单体银行体系为了弥补其多元化程度低，协调成本高，以及清算网络更加复杂的缺陷，建立了制度化的正式机制，以共担风险，管理各地对恐慌的应对，并进行票据和存款结算。其中包括银行票据交换所和银行责任保险计划等形式，这两种形式在战前的南方都没有出现过。
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票据交换所只在城市本地运营，承担双重角色，即在日常管理票据交换和同业存款的清算，在恐慌时期建立集体行动规则。在恐慌时期，交换所成员相互就各行负债做市交易，以限制各方在恐慌时的资金撤出风险。在一些严重恐慌中，纽约交换所成员还发行交换所票据（clearinghouse note），交换所票据是会员集体的负债，承担连带责任，此举能扩大体系内的现金供应。为防止集体保护中的搭便车行为，交换所成员也共同制定并实施监管要求。其中最重要的是，纽约票据交换所的成员必须保持高水平的现金资产（最低要求为银行存款的25%），这一做法旨在降低银行体系的信用风险和流动性风险。
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北方6个州在战前建立了负债的保险制度。有两种不同模式，模式的选择对该制度的成功与否意义重大。第一种模式成员较多，彼此之间对损失负有限责任，对成员的监管规定由州政府制定并实施。第二种模式仅包括数目有限的一小部分银行（通常为全州约30家银行），其成员相互为对方的损失承担无限责任，制定并实施监管的责任由所有成员承担。因此，两种模式的激励结构迥异。在第一种模式中，每个成员银行可能因此冒更大风险（所谓的道德风险问题），该模式在危机时无法限制系统性风险，一旦成员银行失败而引起的损失开始增加，该模式无力留住其他成员。第二种模提供了激励和相应的机制，使银行相互监督，并防止搭便车行为，而成员数量限制则确保了成员之间相互监督所产生的好处不会被稀释。
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