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南方对于单体银行制的支持相对薄弱的另一个原因是，银行分支网络的发展促进了银行间“银行承兑汇票”市场的发展，“银行承兑汇票”使棉花作物的运输成本降低，效率提高。更少量的银行在更大的地理范围内经营，使银行更容易跨地区接受同业票据，这对于出口型经济是一大优势。战前，南方的田纳西州和肯塔基州允许设立分行，相比于北方单体银行体系下各州的乡村银行，南方这两州各银行持有更高比例的贸易承兑汇票。43
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若银行体系由少量银行及其大量分支机构组成，则该体系的效率相对较高，部分原因在于信息成本降低。假设某商人希望从农业地区出口棉花，为此，他不得不从该地区农户购买棉花，将其运至东部，再通过船舶将棉花运到国外出售。这个过程需要时间，也涉及一笔可观的投入。银行体系的存在，尤其是包含大量分支行的体系，使这一过程变得更加容易。首先，商家可向东部银行借贷，并非预借现金，而是由银行为其出具国内汇票，也称为银行承兑汇票。该汇票实际上等于借据。商家可将其出示给棉花产地的银行家，以换取现金，并购买棉花。后者对该汇票的接受意愿取决于农业地区银行家是否对开票银行的信誉有信心。这一安排能有效运行的关键在于银行体系内同业间的相互了解。接受汇票并付款的银行必须能够验证票据的合法性，判断票据背后的银行的偿付能力。若银行体系由少数银行及其分支机构组成，相互监督是相当容易的。事实上，同一家银行的分支机构之间进行交易，信息成本几乎为零。44
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因此，这不是一个巧合：美国南部——主要经济活动为棉花贸易，最重要的资产为奴隶，政治权力集中于奴隶主阶层——选择在允许开设分支机构的基础上组织州特许银行；而出口融资是战前南方银行的主要功能。
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这些根本性差异使北方银行的稳定性弱于南方银行。45北方银行体系由众多地域上割据的单体银行组成，在遇到对本地经济的严重冲击（如农作物减产）时，这些小银行需要承受巨大的贷款损失风险。在更为割裂的体系中运行的较小型银行，更难相互协调以共同应对银行体系危机。因此，它们面临失败的风险较高。在南方，银行数量较少，规模较大，且分支网络在地域上重叠分布，这些银行的风险更加分散化，更能在恐慌时就各自的应对进行沟通和协调，通过交易抵消各自的负债，约定避免相互间扰乱性的现金提取。北方银行数量众多，这对于银行间票据和存款的同业清算提出了更大的挑战。
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北方各州的单体银行体系为了弥补其多元化程度低，协调成本高，以及清算网络更加复杂的缺陷，建立了制度化的正式机制，以共担风险，管理各地对恐慌的应对，并进行票据和存款结算。其中包括银行票据交换所和银行责任保险计划等形式，这两种形式在战前的南方都没有出现过。
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票据交换所只在城市本地运营，承担双重角色，即在日常管理票据交换和同业存款的清算，在恐慌时期建立集体行动规则。在恐慌时期，交换所成员相互就各行负债做市交易，以限制各方在恐慌时的资金撤出风险。在一些严重恐慌中，纽约交换所成员还发行交换所票据（clearinghouse note），交换所票据是会员集体的负债，承担连带责任，此举能扩大体系内的现金供应。为防止集体保护中的搭便车行为，交换所成员也共同制定并实施监管要求。其中最重要的是，纽约票据交换所的成员必须保持高水平的现金资产（最低要求为银行存款的25%），这一做法旨在降低银行体系的信用风险和流动性风险。
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北方6个州在战前建立了负债的保险制度。有两种不同模式，模式的选择对该制度的成功与否意义重大。第一种模式成员较多，彼此之间对损失负有限责任，对成员的监管规定由州政府制定并实施。第二种模式仅包括数目有限的一小部分银行（通常为全州约30家银行），其成员相互为对方的损失承担无限责任，制定并实施监管的责任由所有成员承担。因此，两种模式的激励结构迥异。在第一种模式中，每个成员银行可能因此冒更大风险（所谓的道德风险问题），该模式在危机时无法限制系统性风险，一旦成员银行失败而引起的损失开始增加，该模式无力留住其他成员。第二种模提供了激励和相应的机制，使银行相互监督，并防止搭便车行为，而成员数量限制则确保了成员之间相互监督所产生的好处不会被稀释。
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选择第一种模式的三个州（纽约、密歇根、佛蒙特）都见证了其保险制度的崩溃，留下待支付的保险赔偿。面对银行倒闭导致的亏损攀升，幸存的成员银行开始退出系统，并由特许银行转变为自由银行。与此形成鲜明对比的是，选择第二种模式的三个州（印第安纳、俄亥俄、艾奥瓦）经历了极低的风险，获得了有效的相互保护。在银行业出现恐慌时，这些州的保险成员不仅避免了倒闭的风险，同时也避免了严重的存款挤兑或暂停支付，因为他们获得了储户的信心。46
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671984]
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国内战争与全国和各州双层银行特许体系的建立
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国内战争融资的挑战为美国银行体系带来了巨大而持久的变化。内战创造了美国第一套由政府发行，且拥有法定货币地位的纸币，在公共和私人债务领域可以通用。内战也促使联邦政府在1832年杰克逊否决美国第二银行特许权之后，第一次重拾特许银行的做法。
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这一切没有一项能轻易完成。联邦政府不得不考虑在银行业政治博弈中占据主导力量的农业民粹主义和单体银行家之间的联盟。事实上，发行法定货币的合宪性是通过私下搞定最高法院才获得了确认。建立全国性特许银行体系的举措也是成败参半。当一切尘埃落定，州特许银行数目多于国家特许银行，并且所谓的全国性银行也只徒有其名；它们还是与其竞争者（州特许银行）一样，只是单体银行。
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当内战于1861年4月爆发，联邦政府中没有人预料到内战会持续4年，耗费如此巨大的人力财力。但是，战争初期的几场战役很快就让他们清楚：为了战胜南方，政府需要大规模的资金注入。当时有几种可选的应对方法：提高税收、向公众销售债券、让银行持有债券、迫使银行向政府贷款以获得发行银行券的权力、向私人银行券征税，以及印制纸币。最终，政府使用了所有方法，但首先，政府第一步采取了政治上最简易的办法：试图向公众出售债券。然而，公众并不乐意接受这些债券。因此财政部长萨蒙·蔡斯（Salmon Chase）采取了政治容易度次之的方法：呼吁纽约各银行和其他东部城市的银行，组成一个银团，以低利率购买政府债券。事情进展如他所愿，银行家们显然认为，如果美国最大的各家银行成为政府的债权人，那政府将不得不审慎处理财政事务。47毕竟，哪个政府会希望自己的银行体系破产呢？
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而几个月后，即1861年12月，蔡斯部长正是如此行事的。在其呈交国会的年度报告中，蔡斯指明了长期内战所导致的严峻财政形势，为此他建议，未来的支出应依靠进一步发行债券，而非进一步征税。实际上，他是在告诉市场，联邦政府将以新债务偿还现有债务，而这些新的债务将在未来某个不确定的时间通过增税来偿还。其含义是，政府可能继续这一做法，即不断地滚动现有债务并借入新的债务。对此，市场做出了相应回应，政府债券的价格急剧下降。通过银团认购并持有大量政府债券的银行，现在陷入了一个困境：银行最重要的资产之一，政府债券贬值，这意味着银行最重要的负债（发行的银行券和吸收的存款）也必须减值。因此，银行被迫暂停兑换：公众无法将其存款或银行券兑换成金银币。
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从这一事件中可以得出一个教训，无能的财政部长不是最近才有的现象；但另一方面，同样有用的经验是，政府可以通过发行纸币同时解决救助银行和政府融资这两大问题。1861年前，美元仅被视为既定数量的金银，国家政府创造的交换媒介仅限于美国造币厂生产的金银硬币。纸币是由私人银行发行的（所以被称为银行券），没有法定货币的地位。1862年2月，联邦政府开始发行美国纸币（也被称为法定货币或绿背美钞），纸币开始拥有法定货币的地位。重要的是，绿背美钞不能转换成固定金额的金银。
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创造这种可贬值的货币，并使其成为可用于支付私人和公共债务的法定货币的主要目的，是缓解美国各银行当时面临的困境。48已经存在的银行存款或银行券，此前可兑换成金银，现在可换成美钞，而美钞不可兑换为金银。通过这种方式，银行净资产得以恢复，但储户和银行券持有者受到了剥夺。当然，美钞给了联邦政府一个额外的好处：可以通过印刷无息纸币来支付政府开支，而不必发行付息债券。49
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美钞的创造是一项大胆举措。在联邦政府是否发行纸币以及如何发行的问题上，制宪会议的代表们产生了巨大分歧。50作为妥协，各州禁止发行货币或颁布法定货币法，而联邦政府则有权确定美元价值并发行货币。但是，在联邦政府是否可以发行纸币以及宣布其为法定货币的问题上，宪法却保持了沉默。自1791年至1861年，这种沉默可以解释为联邦政府能够设定铸币厂金银兑换美元的比率（以及外币在美支付时与美元的兑换比例，例如大范围流通的墨西哥比索）。沉默也可以解释为在战争时期，政府可以发行纸币作为法定货币，用于公共债务支付（即公众可以用该货币支付税款）。事实上，政府在1812年战争期间的确这样做了，在1861年，政府又采取这一做法，发行可用于支付进口关税的“即期券”，与金银币具有同等效力。
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但是，不采用大胆的新办法，蔡斯部长所面临的问题——一些东海岸主要银行可能崩溃——就无法解决。他必须寻求一种途径，来拯救被他推入深渊的各家银行，因此，美钞被宣布为可用于支付公共和私人债务的法定货币，虽然这一做法是否合宪尚无定论。银行能够使用这种法定货币，偿还对银行券持有人和储户的私人债务。此后一系列离奇的波折，让人们了解到即使蔡斯本人都怀疑这一行为的合宪性。联邦政府发行法定货币的权力在法庭上受到了挑战，相关案件最终在1869年提交至最高法院，而此时蔡斯是法院的首席法官。在“赫伯恩诉格里斯沃尔德案”（Hepburn v.Griswold）中，蔡斯其实站在大多数人一边，投票反对在私人领域使用美元，反对美元成为法币的合宪性！尤利西斯·格兰特（Ulysses Grant）总统似乎没有觉得这有多么好笑。他增补了两位额外的最高法院大法官，以确保联邦政府发行法定纸币的权力得到确认，因为总统知道这两位法官会投赞成票。因此，1869年的最高法院判决在1871年“帕克诉戴维斯”（Parker v.Davis）以及“诺克斯诉李”（Knox v.Lee）的两个案件中被彻底推翻。51
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需要为战争融资的政府一般都极尽所能以获得每一项收入来源，因而蔡斯并未停止美钞的发行。事实上，美钞对蔡斯而言只是权宜之计。他还有更大的目标：一方面是要建立战争融资的机制，另一方面的目标则反映了蔡斯的意识形态倾向，即消除由多种不同银行券组成的货币体系所导致的混乱，因为银行券在越远离银行网点（在此可办理银行券赎回）的地方，就不得不以越低的折扣使用。这些贴现反映了地理距离增加导致的赎回成本上升，以及对于遥远的异地发行人风险的担忧。52
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政府需要借入庞大的新债务，这给了蔡斯一个很好的理由，来实现他和其他人眼中有利的长期变化：1863年通过《国民银行法》（National Banking Act）后，特许了一批全国性银行，有必要统一新成立的全国性银行的银行券发行，要求银行券必须全额由政府债券支持。联邦政府无权废除各州在特许银行方面的权力，或禁止州特许银行发行银行券。不过，它可以对州特许银行的银行券征10%的税，而对全国性特许银行的银行券只征1%的税，这就使州银行具有强烈动机去获得新的联邦特许。为使新特许的部分价值能为政府自己所用，全国性银行发行银行券，必须持有其价值1.11倍的美国国债作为支持，同时还需持有额外的美元纸币。一言以蔽之，就是联邦政府用发行纸币的权力去交换银行对政府的融资！于是乎，顺理成章地，各个银行不同程度地利用这一大好机会：贷款盈利能力相对较强的银行发行国债支持的银行券的数量更少，它们更多地由存款支持贷款发放；而其他贷款盈利能力相对较弱的银行则充分利用机会，发行国债支持的银行券。53
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具有全国特许的银行始于1863年，它们发行的银行券很快使州特许银行的银行券不复存在。但是，所谓全国性银行，只因其特许由联邦政府颁发，并不意味着可以在全国范围内开设分行。这些银行继续遵循各州法规，或禁止开设分行，或限制分行数量。因此，《国民银行法》本质上只是在全国范围内实现了自由银行制度。
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法定货币的创立和全国性银行的特许都体现了一个普遍性事实：政府，作为掌控银行特许博弈规则的各类政治联盟的成员，保留了在财政有需要时从盟友处榨取资源的权力。30年后再次发放全国银行的特许，历史上首次宣布纸币为法定货币，美国政府选择在南北战争期间同时实施这两个举措，这不是一个巧合。随后，这些新获许可的银行形成了一个垄断市场，政府要求银行持有其不断增长的债务，这也不是一个巧合。
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联邦政府得以发行美钞并建立全国性银行的路径，也说明了另一个普遍性事实：实行代表制的民主国家政府，尤其是具有很强联邦主义制度的民主政府，不能完全按其意志行事。例如，蔡斯不能冒着毁掉银行体系的风险为内战融资（而墨西哥政府在1914—1917年墨西哥内战中做出了这一举动，见第十章）。事实上，美钞之所以出现，是因为政府希望降低银行因和政府结盟而遭受的损失。同样，虽然联邦政府成功剥夺了州银行发行银行券的收益，但联邦政府也允许州银行通过持有政府债券，以获得全国银行的特许，从而将州银行也纳为联邦政府的合作伙伴。此外，联邦政府建立的银行体系并未挑战民粹主义者和单体银行家联盟的核心政策：割据垄断的制度得以保留，因为即使是全国性银行，在建立分行网络方面也必须遵守各州法律。
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事实上，联邦政府执政党的权力和自由裁量权受到的诸多限制意味着他们不能取缔州特许银行。从短期看，私人银行的反应正如联邦政府所料。如图6.2所示，州特许银行的数量从1860年的1579家下降到1865年的349家。全国性银行的数量同期显著增长，从零上升到1294家。
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