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政府需要借入庞大的新债务，这给了蔡斯一个很好的理由，来实现他和其他人眼中有利的长期变化：1863年通过《国民银行法》（National Banking Act）后，特许了一批全国性银行，有必要统一新成立的全国性银行的银行券发行，要求银行券必须全额由政府债券支持。联邦政府无权废除各州在特许银行方面的权力，或禁止州特许银行发行银行券。不过，它可以对州特许银行的银行券征10%的税，而对全国性特许银行的银行券只征1%的税，这就使州银行具有强烈动机去获得新的联邦特许。为使新特许的部分价值能为政府自己所用，全国性银行发行银行券，必须持有其价值1.11倍的美国国债作为支持，同时还需持有额外的美元纸币。一言以蔽之，就是联邦政府用发行纸币的权力去交换银行对政府的融资！于是乎，顺理成章地，各个银行不同程度地利用这一大好机会：贷款盈利能力相对较强的银行发行国债支持的银行券的数量更少，它们更多地由存款支持贷款发放；而其他贷款盈利能力相对较弱的银行则充分利用机会，发行国债支持的银行券。53
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具有全国特许的银行始于1863年，它们发行的银行券很快使州特许银行的银行券不复存在。但是，所谓全国性银行，只因其特许由联邦政府颁发，并不意味着可以在全国范围内开设分行。这些银行继续遵循各州法规，或禁止开设分行，或限制分行数量。因此，《国民银行法》本质上只是在全国范围内实现了自由银行制度。
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法定货币的创立和全国性银行的特许都体现了一个普遍性事实：政府，作为掌控银行特许博弈规则的各类政治联盟的成员，保留了在财政有需要时从盟友处榨取资源的权力。30年后再次发放全国银行的特许，历史上首次宣布纸币为法定货币，美国政府选择在南北战争期间同时实施这两个举措，这不是一个巧合。随后，这些新获许可的银行形成了一个垄断市场，政府要求银行持有其不断增长的债务，这也不是一个巧合。
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联邦政府得以发行美钞并建立全国性银行的路径，也说明了另一个普遍性事实：实行代表制的民主国家政府，尤其是具有很强联邦主义制度的民主政府，不能完全按其意志行事。例如，蔡斯不能冒着毁掉银行体系的风险为内战融资（而墨西哥政府在1914—1917年墨西哥内战中做出了这一举动，见第十章）。事实上，美钞之所以出现，是因为政府希望降低银行因和政府结盟而遭受的损失。同样，虽然联邦政府成功剥夺了州银行发行银行券的收益，但联邦政府也允许州银行通过持有政府债券，以获得全国银行的特许，从而将州银行也纳为联邦政府的合作伙伴。此外，联邦政府建立的银行体系并未挑战民粹主义者和单体银行家联盟的核心政策：割据垄断的制度得以保留，因为即使是全国性银行，在建立分行网络方面也必须遵守各州法律。
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事实上，联邦政府执政党的权力和自由裁量权受到的诸多限制意味着他们不能取缔州特许银行。从短期看，私人银行的反应正如联邦政府所料。如图6.2所示，州特许银行的数量从1860年的1579家下降到1865年的349家。全国性银行的数量同期显著增长，从零上升到1294家。
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图6.2 1860—1914年美国不同类型特许银行数量
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资料来源：Lamoreaux(1991),第540页；Davis and Gallman(2001),第268页;Calomiris and White(1994），第151页;U.S.Federal Reserve Board(1943),第24页
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但是，从长期看，银行存款代替银行券，以及联邦和各州的银行特许权之争，其实并不符合联邦政府建立一个全国性银行体系的目标，相反，联邦政府和州政府各自发放银行特许的双层体系开始形成。联邦政府1865年开始向州特许银行发行的银行券征收10%的税，这实际上是将发行银行券的权力限制在全国性银行层面。但是，法律并未对州特许银行账户签发的支票做出任何规定。因此，州银行积极发展存款业务，基于这些账户签发的支票成为商贸交易中越来越常见的交换媒介。54这一现象也得益于州立法机构降低了州特许银行的最低资本要求。55由此产生的结果就是，从1865年至1914年，州特许银行的发展超越了全国性银行。如图6.2所示，1865年州银行只占美国银行总数的21%，资产占比13%。到1890年，州银行数量超越全国银行，并掌握了大部分资产。1914年前后，73%的银行为州银行，资产占比58%。
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结果是，美国银行体系出现了异常奇特的竞争和地缘结构。1914年，美国有27349家银行，95%都没有分行！即使拥有分行的银行仍然是小规模银行，平均分行数少于5家。56单体银行占绝大多数的原因在于，大多数州仍然禁止开设分行，即使全国性银行也同样适用。57一些州虽然没有明文禁止开设分行，但通常也没有明确法规允许开设分行，此类条文的缺失大幅限制了分行网络的发展。
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单体银行家组成了很多本地及全州范围的社团，游说政府，反对放松开设分行的限制。他们甚至成功说服美国银行家协会，使之在1916年和1924年通过决议，反对任何形式的分行。58当然，城市银行试图通过灵活的运作来规避这些限制，例如，成立控股公司，并在农村地区开设独立的单体银行。但是，州法律有效限制了此类运作的效用，法律明确规定控股公司旗下的独立单体银行必须恰如其名，即“独立”。此类单体银行不能与城市银行共享后台运营，因此无法享受到运营方面的规模经济优势。这样的运营模式意味着高昂的管理费用，意味着创建“类分行”网络的收益大为削减。通过这种方式，州法律筑就了长期有效的准入壁垒。
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为什么选民会容忍这样的安排？城市银行家希望在银行服务不足的市场开设分行，为什么选民不与这些城市银行家结盟？正如前文所述，单体银行模式在很多州广受借款人欢迎，或许是因为该模式所提供的“信贷保证”优势。例如，1924年伊利诺伊州举行了是否继续维持单体银行体系的公投，最终单体银行制的支持者赢得了胜利。59在单体银行体系受欢迎的各州，明确的经济利益预示着民众的支持。60显然，在富庶农业地区拥有土地的农户利用单体银行维持其生产和收购，他们算计着在单体银行制中有利可图。不同于分行网络中的银行家，本地单体银行家必须向农户发放信贷，否则无人可贷。农户向单体银行家支付的贷款利率越高（相当于为其获得的“信贷保证”支付溢价），单体银行家就越愿意在困难时期继续向农户放贷。
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671985]
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极不稳定的银行体系
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虽然在内战期间，美国银行体系的组织形式发生了很多变化，但其基本框架维持不变：成千上万家区域性单体银行组成的碎片式体系。因此，美国的银行体系依然非常脆弱。从1800年至1861年，美国经历了五次银行业危机：1814—1816年、1825年、1837—1839年、1857年以及1861年。自1873年至1907年，共发生了六次危机。在其中三场危机（1873年、1893年和1907年）中，银行存款取现业务大面积暂停，即储户可以为其存款开立支票，但不能提取现金。在另外三场危机（1884年、1890年和1896年）中，票据交换所为银行存款做市，发行补充货币为银行体系注入流动性，从而通过集体行动避免了存款提现的暂停。因此，不同于早期危机，内战后的危机并不具有大量银行失败的特征。尽管如此，内战后的危机严重干扰了美国金融体系和实体经济的正常运行。61
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由于储户挤兑，这些阶段性的银行危机造成了混乱的恐慌。危机又进一步加剧了正常经济周期的波动。事实上，美国银行业危机具有独特的可预测性，因为危机往往发生在经济周期的顶峰。“一战”前，只要某个季度倒闭企业的负债增幅超过50%（季节调整后），并且股票市场跌幅超过8%，下一季度就会发生恐慌。这一时期全国性恐慌的发生都符合这一规律。62
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在全球范围内，美国是唯一在19世纪末还受此类恐慌困扰的国家。63美国银行体系这种特别的脆弱性反映了单体银行制的三个主要弱点：银行内部缺乏风险的分散化（在分支银行体系内可以实现）、银行体系的储备集中于纽约市（使证券市场相关冲击不仅影响纽约各银行，也会影响整个银行体系），以及难以协调各行共同应对流动性危机。
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671986]
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美国联邦储备系统的建立
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1907年恐慌后，银行家和政府官员召开了一系列会议，开始思考如何解决美国银行业恐慌这一长期问题。国家货币委员会由此成立，委员会清楚地知道，单体银行体系是其中的核心问题。委员会整理了有关世界各国银行业的大量材料，直到现在这些材料对于金融史学家而言仍是一个宝库，其中有几卷讨论了有分行的银行体系（像邻国加拿大的银行体系）的稳定性与美国易发生危机的单体银行体系的鲜明对比。
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但是，改革美国银行体系的基本结构在政治上是不可行的。因此，该委员会做出了次优决定：创建一家中央银行，在压力情形下向银行发放贷款，以减少银行体系的流动性风险。中央银行尤其关注缓释与收种周期有关的季节性流动性风险，这需要从东海岸的金融中心调动大量资金到美国其他地区。64
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维持碎片化银行体系的决策要付出高昂的代价。首先，因为竞争壁垒的存在，导致盈利能力较差的银行在正常时期得以生存，所以在困难时期银行倒闭的概率上升。其次，单体银行制所隐含的准入门槛阻碍了银行间的有益竞争。单体银行可能只面临其他单体银行的竞争，而所有这些银行的管理成本都很高，这限制了市场准入，特别是在农村地区。再次，单体银行体系阻碍了跨地区的金融一体化。具有全国分行网络的银行可以轻松调集跨区域资金，以适应不同需求，并由此形成地区间的均衡利率。在没有分支行的银行体系内，区域间的巨大利差一直持续到20世纪。最后，单体银行也日益加深了银行规模与其潜在借款人需求不匹配的困局：小银行的贷款规模无法满足大型工业企业的资金需求。19世纪，产业规模大幅增长，钢铁和化工取代纺织品和制鞋成为增长最快的制造业，但银行规模未同步扩大。因此，尽管19世纪早期银行已成为工业企业的重要资金来源，但到19世纪末，它在产业融资中的重要性却大幅下降。65
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尽管取消单体银行制度具有巨大而且明显的经济优势，国家货币委员会还是着眼于政治上可行的方案，即创建联邦储备系统。按照其创始人的设想，各联邦储备银行将在其会员银行贷款需求较低时作为超额准备金的存储库，在高信贷需求时期则提供额外流动性（通过贷款给成员行或从成员行购买资产）。为避免助长股市或房地产中的不良投机，联储银行将限制成员行只能从事“真实票据”（real bills）基础上的购买或借贷，即与贸易融资有关的商业贷款。在联储创立之初，预计“真实票据”将成为成员行和储备银行之间业务往来的关键性资产类别。联储系统的目的是通过创建一个独立于政府的去中心化系统，降低流动性风险。
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联储的创建需要一系列妥协，反映不同选区的力量而不仅仅是联储创立者的经济意图。第一，尽管美联储承认分支银行体系的优越性，但它并没有改革美国原来的单体银行体系下的独特市场结构。这不是一个意料之外的结果，因为创立联储需要单体银行家及其政治盟友的支持。66第二，在关于联储成立的谈判中，农业利益成功推动了改革，使全国性银行能以房地产为抵押发放贷款。这在之前是不允许的，因为“真实票据”理论的支持者，其中包括联储创始人，认为这类贷款风险过高。农村对信贷的需求是以农业用地为支持的，为进一步满足农业利益群体对于土地抵押贷款的需求，美联储成立3年后的1916年，以12家土地银行为主的一个平行体系得以建成。这些土地银行由政府出资，贷款期限最长达40年，并通过新建立的国家农场贷款协会的网络进行操作。到1930年，这些联邦土地银行共持有全美12%左右的农场按揭债务。67
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第三，尽管美联储创立者的意图是独立于政府，但美联储的建立最终为政府提供了能用于扩大货币供应的一种渠道，而扩大货币供应则可满足政府财政需要，因为借此可以确保政府以低成本融资。对于这一变化的导火索事件，本书读者应该不会感到吃惊：战争的巨大资金需求导致规则的重大变化，也拉近了美联储和财政部的距离。在战时财政压力下，美联储在1917年放松了对成员行的准备金要求，从而放松信贷。681917年还放松了针对美联储货币发行的抵押规则：抵押品总量下降，更重要的是，美联储更改了条款，以使成员银行可以用政府债券作为从联储融资的抵押品。69“一战”末期，美联储为刺激对已发行的财政部债券的需求，降低了财政部债券作为抵押的联储贷款的贴现率。这种做法开创了一个先例，实际上违背了美联储创立者的初衷：贴现率本意上应包含部分溢价，以防止成员银行滥用贴现窗口，但为了满足政府财政的短期需求，这项政策原则被废弃了。70
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