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尽管取消单体银行制度具有巨大而且明显的经济优势，国家货币委员会还是着眼于政治上可行的方案，即创建联邦储备系统。按照其创始人的设想，各联邦储备银行将在其会员银行贷款需求较低时作为超额准备金的存储库，在高信贷需求时期则提供额外流动性（通过贷款给成员行或从成员行购买资产）。为避免助长股市或房地产中的不良投机，联储银行将限制成员行只能从事“真实票据”（real bills）基础上的购买或借贷，即与贸易融资有关的商业贷款。在联储创立之初，预计“真实票据”将成为成员行和储备银行之间业务往来的关键性资产类别。联储系统的目的是通过创建一个独立于政府的去中心化系统，降低流动性风险。
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联储的创建需要一系列妥协，反映不同选区的力量而不仅仅是联储创立者的经济意图。第一，尽管美联储承认分支银行体系的优越性，但它并没有改革美国原来的单体银行体系下的独特市场结构。这不是一个意料之外的结果，因为创立联储需要单体银行家及其政治盟友的支持。66第二，在关于联储成立的谈判中，农业利益成功推动了改革，使全国性银行能以房地产为抵押发放贷款。这在之前是不允许的，因为“真实票据”理论的支持者，其中包括联储创始人，认为这类贷款风险过高。农村对信贷的需求是以农业用地为支持的，为进一步满足农业利益群体对于土地抵押贷款的需求，美联储成立3年后的1916年，以12家土地银行为主的一个平行体系得以建成。这些土地银行由政府出资，贷款期限最长达40年，并通过新建立的国家农场贷款协会的网络进行操作。到1930年，这些联邦土地银行共持有全美12%左右的农场按揭债务。67
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第三，尽管美联储创立者的意图是独立于政府，但美联储的建立最终为政府提供了能用于扩大货币供应的一种渠道，而扩大货币供应则可满足政府财政需要，因为借此可以确保政府以低成本融资。对于这一变化的导火索事件，本书读者应该不会感到吃惊：战争的巨大资金需求导致规则的重大变化，也拉近了美联储和财政部的距离。在战时财政压力下，美联储在1917年放松了对成员行的准备金要求，从而放松信贷。681917年还放松了针对美联储货币发行的抵押规则：抵押品总量下降，更重要的是，美联储更改了条款，以使成员银行可以用政府债券作为从联储融资的抵押品。69“一战”末期，美联储为刺激对已发行的财政部债券的需求，降低了财政部债券作为抵押的联储贷款的贴现率。这种做法开创了一个先例，实际上违背了美联储创立者的初衷：贴现率本意上应包含部分溢价，以防止成员银行滥用贴现窗口，但为了满足政府财政的短期需求，这项政策原则被废弃了。70
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“一战”中的这次先例使美联储屈服于推销财政部债券的利益之下，不仅导致了1917—1920年的短期通货膨胀，71还带来一系列变化，最终导致美联储成为美国财政部的财政工具。这些变化包括了1932年的一项改革（开始是临时的，后来成为永久性政策）允许财政部债券作为美联储发行货币的抵押品。72简言之，美联储的存在和发展都是政治妥协的结果。这就使单体银行体系长期存在，房地产贷款放松限制，以及美联储最终成为财政部的融资工具。
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面对银行业不稳定的问题，州政府们各有对策。州立法机构基本上有两种选择：一是通过建立强制性存款保险制度以稳定现有的单体银行体系，二是允许银行设立分行以实现整合。这两个战略是互斥的。在兼有单体银行和分支银行的混合银行体系中，如果没有存款保险，单体银行将很难存活，因为储户会将资金转移到天生就更加稳固的有分支网络的银行。一般而言，拥有分行的银行能够实现跨地区的风险转移，以及资金的跨分行转移，以应对挤兑风险。73存款保险制度的存在削弱了分支银行的这些优势，因为存款保险制度使单体银行在自身的高风险状况下仍能获得低成本存款，实际构成了对单体银行的补贴。因此，在兼有单体和分支银行的混合银行体系中，单体银行倾向于支持州立的存款保险制度，并借此得以与分支银行竞争，而有分支网络的银行则倾向于反对存款保险制度，因为存款保险制度削弱了有分支行的银行相对于单体银行的竞争优势。
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在1908—1917年间，有8个州实施了强制性存款保险制度，这也说明为什么如果选择分支银行，就不会建立政府主导的存款保险制度。“一战”有利于美国农业的发展，因为世界性的食物短缺推动农产品价格上扬。但这种短缺是短期的。随着世界粮食产量增长，农产品价格下降，美国农业地区的单体银行开始倒闭。银行倒闭的浪潮在拥有州立存款保险制度的农业州表现最为明显。事实上，有证据表明，这些州的存款保险体系保护银行家免受存款市场的纪律约束，并不利于银行体系的稳定：一旦储户受存款保险制度保护，就会更少关注其存款银行的风险。这种忽视带来对银行经营能力不佳和过度冒险的容忍，导致“一战”期间银行业繁荣中的不审慎借贷行为，以及与战后农产品价格下跌相伴的银行巨幅亏损。74
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20世纪20年代的银行倒闭浪潮是19世纪30年代以来最严重的。在1873年至1913年间，每年储户遭受的损失都不超过当年GNP（国民生产总值）的0.1%。但在1921年至1929年间，5712家银行破产，给储户造成的损失相当于年均GNP的0.6%。758个州的存款保险制度都宣告失败。而且，损失最严重的正是三个存款保险制度最早建立的农业州。76
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图6.3 1920—2010年美国银行和分行数量
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资料来源：根据美联储（1943）第16页、第297页计算；联邦存款保险公司
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在这些银行的失败案例后，对单体银行和存款保险的广泛支持开始动摇。到1930年，8个州（集中在西部和南部）开始在本州内不限制分行的设立。另有13个州部分放开分行设立的禁令，但严格限制分行的地域扩张，以保护农业地区的单体银行家免受竞争压力。从1921年到1930年，拥有分行的银行数量从530家（下设分行1281家）增加到751家（分行3522家）。银行进一步整合：被合并银行的数量每年在250—700家。因此，如图6.3所示，银行数量减少，但分行数量增多。77
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671987]
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大萧条、《格拉斯—斯蒂格尔法》和存款保险
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20世纪20年代的银行破产浪潮在大萧条时期变成了洪流，似乎要完全冲垮单体银行制背后的政治支撑。1930年到1933年间，9100多家银行（银行总数的38%）暂停营业（见图6.3）。储户（正确地）认为单体银行更容易倒闭。此外，如此大量的单体银行倒闭，导致成千上万的农业社区，甚至一些城市郊区，已没有一家银行。78由于大量银行陷入困境，信贷普遍收缩，加剧了大萧条的严重程度。79到1933年，在许多观察家看来，单体银行继续存在的日子已所剩无几。为应对20世纪30年代初的银行业困境，各州进一步放宽限制开设分行的州法律。1930年有27个完全禁止开设分行的州，到1935年底，其中13个州已废除这一禁令，另有7个州通过立法允许在州内开设银行分支网点。80
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20世纪30年代的监管改革，特别是包括建立联邦存款保险制度等内容的1993年《格拉斯—斯蒂格尔法》，扭转了这一趋势。美国联邦存款保险公司（FDIC）的建立旨在支持单体银行体系，通过限制竞争以维持单体银行垄断租金。虽然几乎所有美国高中公民教科书都把存款保险描述为挽救银行体系的必要步骤，然而，所有证据都表明：联邦存款保险公司是那些试图遏制分支银行发展的单体银行家游说政府的产物。第一，联邦存款保险公司恰好成立于1929—1933年银行业危机结束后的几个月。第二，富兰克林·罗斯福总统，以及当时的财政部长和货币监理署署长，都反对存款保险：他们都非常了解20世纪20年代州立存款保险试验的灾难性经历。第三，参议员卡特·格拉斯和参议院银行委员会，作为法案的最初起草者，也都反对存款保险。他们之所以同意在最后一刻把存款保险添加到《格拉斯—斯蒂格尔法》中，目的是为了获得众议院银行委员会主席、民粹主义众议员亨利·斯蒂格尔对法案的支持。事实上，最后一刻加入的存款保险条款最初的覆盖面非常有限，仅针对小额存款，数年之后才将大额存款纳入存款保险范围，那时已是银行危机结束后很久了。第四，因为最初限制了覆盖范围，美国银行家协会在国会通过法案之后仍然游说罗斯福否决该法案。81
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《格拉斯—斯蒂格尔法》的其他条款（第5144部分）进一步限制了竞争，条款增加了在同一控股公司旗下将单体银行整合为“连锁”或“集团”的难度。无论是连锁银行还是银行集团，都没有形成单一银行法人下辖众多分行的格局，因此并不完全等同于拥有全国分行网络的银行。但这逐步发展为银行整合的次优选择。1933年法案对连锁和集团进行了限制，要求美联储审批银行控股公司在单家银行的股权投票权，同时在此类批准中附加高昂成本。
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《格拉斯—斯蒂格尔法》限制银行参与证券承销，进一步阻碍了银行整合。证券承销是美国大型银行在20世纪30年代开发的新业务领域。1933年该项业务的终止使得处于货币中心城市的大银行失去了一大利润来源。同时，《Q条例》，即活期存款不得支付利息的规定，进一步损害了位于货币中心的银行利益，因为它们将更难吸收来自乡村银行的存款，而这已是农业贷款低需求季节的常规做法。基于这些同业存款，大银行有时向货币中心的证券交易商放贷。《Q条例》以及对银行参与证券承销的限制，旨在打破商业银行体系和证券市场的关联，卡特·格拉斯认为这一关联是大萧条的原因之一。但证据并不支持这一观点。众多学者的研究显示，没有证据表明，大萧条与位于货币中心的银行承销证券或是它们向证券交易商放贷有关。事实上，现有证据表明，银行及其客户都从证券承销和贷款的关联性中获利。82
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在《格拉斯—斯蒂格尔法》中纳入存款保险制度，结束了单体银行家及其盟友在国会推动存款保险立法的长期失败历史。在19世纪80年代到20世纪30年代之间，单体银行的支持者在150个不同场合都曾试图推动建立联邦存款保险制度。1933年的成功不是因为真理站在他们一边，而是因为他们有了一位能干的支持者，即来自亚拉巴马州的民粹主义者斯蒂格尔，他是众议院银行委员会主席，拥有足够的否决权，能将他本人的立法重点强加到改革议程中。
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一旦联邦政府创建联邦存款保险公司为存款提供保险，州立法机构面临的选民要求允许州内设立分行的压力得到缓解。从1939年至1979年，只有4个州放松了对分支银行的法律限制。83事实上，直到20世纪70年代早期，只有12个州对本州银行在州内开设分行不设限，没有一个州允许跨州设立分行。84储户如果将资金从单体银行转入有分行的银行，唯一的动因源于两类银行存款利率的差异。不过，这一激励也因为《格拉斯—斯蒂格尔法》的另一要素而不复存在：存款利率现在受到了管制。事实上，该法禁止活期存款（支票账户）支付利息。85
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同样有趣的一个关注点是，什么是《格拉斯—斯蒂格尔法》没有规定的。20世纪20—30年代倒闭的大多数银行都位于农业区，并且有证据表明，造成当时银行困境的主要原因是农业收入下滑和农村、城市土地都发生了贬值。8630年代纽约倒闭的最著名的银行就是联合州银行（Bank of United States，不要与美国银行Bank of the United States混淆）。该行投机纽约房地产市场并因房地产价格下跌而倒闭。尽管如此，“格拉斯参议员还是赞成全国性银行提供房地产贷款，因为这将会带动州银行加入联储体系！”87就是这位卡特·格拉斯，1913年联邦储备法案的起草者，在他的监督下达成了联储成员银行发放房地产贷款的妥协，以此换取对创立联储的支持。为维持联储的成员基础，对于房地产信贷这一影响银行体系稳定的最重要问题，20世纪30年代的银行业改革再一次选择睁一只眼闭一只眼。这点不足为奇，设想一下，只要有任何限制房地产抵押信贷的措施，农业利益集团总会强烈反对。
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20世纪30年代的改革不但没能限制银行的房地产贷款，而且，政府推出了许多旨在取悦农业利益集团的新举措，为房地产贷款提供政府补贴，无论是住房还是农场信贷。20世纪20年代，农场不动产已陷入困境，到30年代进一步显著恶化。农场困境的部分原因在于，“一战”期间农场收入增加刺激了1920年以前农地的快速扩张。20世纪20—30年代，农场收入和土地价值的下跌史无前例，农场按揭贷款止赎增多。罗斯福政府1933年创建了新的农场信贷管理体系，向农场主发放紧急贷款，这一体系的建立基于（并吸收了）1916年创办的各联邦土地银行。农场按揭贷款增长了4倍，到20世纪30年代中期，超过一半的农场按揭贷款源于联邦政府贷款。此外，联邦政府还在1933年建立了农业调整署和商品信贷公司。农业调整署推出了一些新项目以限制农场生产，并对愿意改变土地农业生产用途的农场主进行补贴。商品信贷公司向农场主发放高补贴的信贷，当农作物价格不足以支撑借款人以美元偿还贷款时，该公司接受农场以农产品而非美元作为还款方式。88
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住房市场同样遭受了危机。从1930年到1934年，全国范围的住房价格平均下跌33%。当时的住房抵押贷款多为3年或5年期，到期前仅偿还利息，到期时需偿还的本息合计金额则激增，而贷款金额与房产价值的比率一般为50%。因此，房屋所有者收入和房产价值的双重下降使很多人面对失去住房的风险。1932年到1933年，28个州通过了止赎中止的法律，从而给借款人更多还款时间。1932年，胡佛政府和共和党控制的国会建立了联邦住房贷款委员会，由12家地方性银行组成，委员会向银行发放补贴性贷款，以支持具有潜在偿还能力的按揭贷款。罗斯福政府1933年建立了房主贷款公司，进一步增强了银行的信贷能力，以帮助陷入困境的按揭贷款借款人。房主贷款公司从银行购入了100多万笔按揭贷款，然后以低于市场的利率和长期（15年）的分期偿还计划对这些贷款实施了重组。此外，1934年成立的联邦住房管理局提供按揭贷款担保。同年还成立了联邦储蓄和贷款保险公司，为储蓄和贷款协会的存款提供担保，该公司随后成为按揭市场的主要放款人。1938年成立了联邦全国抵押协会（即房利美），通过购买按揭贷款形成了按揭贷款的二级市场。89
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所有这些举措——存款保险、《Q条例》、对农场主和房屋所有者的补贴贷款——的确造就了一个稳定的银行体系，且该稳定体系维持了几十年。然而，只有在政府通过控制赤字抑制通胀时，这些维护稳定性的做法才行之有效。20世纪60年代，为了向越战以及约翰逊总统提出的“伟大社会”计划提供资金，政府大规模增加财政赤字，通胀率开始一路飙升，《Q条例》使存款者将资金转移出银行体系，因为此时存款的实际回报率为负值。银行虽然竭力维持其存款基础，但与面临的问题相比，银行的努力徒劳无功。货币市场共同基金提供了相当可观的回报率。由于《Q条例》的限制，银行无法提供能与货币市场共同基金竞争的利率，因此银行向新开户的顾客提供非货币“礼物”，向新开小额账户赠送牛排刀，向大额账户赠送烤面包机和闹钟收音机。
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在全球最富有、最强大的美国，银行以奇特甚至可笑的营销和让利与对手竞争，这一现象说明了民粹主义者和单体银行家联盟取得了令人称奇的成功。该联盟先后在1811年和1832年两次（而不仅仅是一次）关闭了美国银行。联盟成功应对了内战期间遭遇的各种挑战。事实上，联盟成功确保了联邦政府在通过《国民银行法》为内战融资时，没有受到不利影响。所谓全国性银行与其竞争者（各州特许银行）一样，都是单体银行。
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民粹主义者和单体银行家联盟甚至利用19世纪后半叶的金融恐慌、20世纪20年代的农业危机以及大萧条，来推动形势朝着有利于联盟的方向发展。这些危机没有使单体银行制消亡，也没有产生一个更高效稳定的银行体系，该体系由拥有分行网络、地域上更加多元化的大型银行构成。相反，危机催生了美联储、存款保险制度以及规定利率上限的法律。民粹主义者和单体银行家联盟甚至成功地让公众相信，这些制度的建立，目的是保护公众免受大城市贪婪银行家的侵害，就像弗兰克·卡普拉（Frank Capra）的电影《美好人生》（It’s a Wonderful Life）中刻画的贪婪大财阀波特先生一样。
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