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有一个事实再强调也不过分：当房利美和房地美同意购买这些非优质贷款时（此类贷款的借款人在没有出具收入或工作证明的情况下仅需支付3%的首付，而且借款人的信用评分也远远不够格），这改变了数以百万美国家庭而不仅仅是城市中的低收入者的风险计算方式。在新的认购标准下，中产阶层家庭能加大负债的杠杆率，购买一套环境更佳、面积更大的住宅。当赌注很小且头奖（一幢梦想中的郊区房子）摆在眼前时，人们为什么不坐下来玩几手呢？由此造成的结果是，住房抵押贷款迅速增长，各阶层美国人的违约概率处于高位。这就是次贷危机之所以既发生在底特律这样的低收入城市地区，又会在加利福尼亚州赫米特这样的中产阶层聚集地持续发酵的原因。12
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在美国1990年以后的“银行交易博弈”中，一个残酷的反讽是，虽然能够轻松获得贷款，但城市低收入者的生活标准并没有得到有效提升，至少在中期内的事实如此。从一开始就要特别注意：隐性住房补贴政策扭曲了银行家、政府支持企业的高管、政府机构以及大量公众的行为动机，从而实现收入转移，但这样的做法助推了银行业危机，使之波及十分广的范围。危机可能卷走这类补贴性项目在短期内带来的所有再分配收益。若采用明确由预算支持的政府税收转移支付项目来直接应对不平等问题，或许在政治上困难更大，且项目的规模往往较小，但反而可能在应对不平等问题方面产生更持续的收益。
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在美国1990年以后的“银行交易博弈”中，当然有潜在的亏损者：那些没有从政府支持企业降低认购标准中获益，却不得不为处置大规模违约贷款埋单的纳税人。实际上他们为其他每个人提供了补贴，只是他们中的大多数人在这一博弈过程中并不理解这一博弈，也不会意识到是贷款购买的房子拖累了他们。这些纳税人提供的补贴没有明显地纳入政府预算：而是类似于一种间接担保，或隐形税收，只有当其他所有玩家离场，住房市场崩塌，纳税人不得不为处置大规模违约埋单时（其实纳税人此前在不知不觉中已同意这样的安排），隐形税收或者隐形担保才变得清晰可辨。
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有包括参众议员、银行监管者在内的公职人员理解这一博弈，但他们有充足的理由不干涉这场博弈或者改变规则。因此，如果说在这一章我们可以学到美国等民主国家政治运作的重要一课，那就是：何谓政治联盟的权力？这种权力就是让政府官员在即使知道某项行为不符合公众长远利益的情况下依然赞同，因为这符合他自身的短期利益。对于理解美国1990年以后的“银行交易博弈”的人而言，社会为这次危机所支付的成本发生在未来，而银行合并带来的利益却近在眼前。尽管下一章中会进一步予以阐述，但在此需再次重申，政府官员们，尤其是那些监管者甚至一部分民选官员，他们虽然早就知道这场博弈会如何收场，但还是选择袖手旁观。13
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为了防止产生误解，有必要澄清一点：本章和第八章的目标并不是将次贷危机归咎于大型银行、政府支持企业、城市低收入者、激进团体、政客或监管者。无论身处何方，人们通常追求自身利益，利用政治权力为自身牟利只是其中一种方式。当人们可以通过建立一个联盟来实现共同利益时，他们必然会付诸实践。政客们无论属于什么党派，同样追求自身利益，即获得连任，为此，必须争取一些联盟的支持。对于联盟导致的结果，不能“怪罪”到其中任何一个个体或群体身上。事实上，怪罪于人在本质上不具有建设性，因为这只会将问题简单化：它让我们觉得问题源于其他人的道德滑坡，而不是去思考真正的核心问题，即政治制度是如何鼓励了这些可能带来巨大社会成本的联盟？
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671993]
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为什么通过银行体系实施收入再分配？
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超级银行和激进团体联盟的力量增强源于深层次的社会变化和美国相当独特的政治制度。“二战”后的几十年中，美国的城市化水平不断提高，到20世纪70年代中期，收入分配和财富不平等程度进一步恶化。大量低收入群体集中居住在城市，因为在城市，这类群体更容易形成组织，并对政府进行抗议，而且抗议能够迅速转变成大规模的暴力活动。在20世纪60年代的暴乱中，美国的精英们即看到这一威胁正不断增加，随着不平等现象在随后几十年继续加剧，政策制定者开始依靠引导银行向城市选区中的低收入者提供贷款来应对不平等问题。
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在西欧以及其他国家也出现了类似情形，但美国通过银行业和政府支持企业来化解收入分配不平等的做法独树一帜。在一些西欧国家，政府通过进一步扩大已有的昂贵的福利计划来应对城市化和不平等现象。但欧洲的这种解决方案在美国并不容易适用。第一，美国宪法规定的各项制度阻碍了这一做法。总统非直选，这意味着在选战中以农业为主的各州同样不可忽视，而这些地区不赞成城市群体在再分配中获得更多利益。第二，在立法机关两院制的设置下，再加上参议院需以多数议员的同意来强制终止辩论并交付表决的立法规则，再分配的财政立法必须获得压倒性多数的支持。第三，参众议员选举的“赢者通吃”制度有利于中间候选人和党派，这不同于很多欧洲国家鼓励党派和候选人持鲜明立场的议会制度。14此外，历史环境赋予美国维护世界秩序的职责，这使其军费开支占税收收入的比重超过其他任何西方发达国家。15
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因此美国不能像其他国家一样完全通过财政体系满足收入再分配的要求。政客们在寻求财政支出以外的方法来实施收入再分配时，逐渐把银行监管作为政策工具。华盛顿的政治共识是将银行业监管作为调节收入再分配的方式，这一方式更容易实施，因为最终为这一决策埋单的选民们更不易察觉这一点。《社区再投资法》的要求和政府支持企业的信贷分配不属于财政预算，因此它们通常不会作为税收转移安排而被广泛报道，人们一般也不会这么理解。因此代表各农业州利益的政客们可以放心地同意这些政治交易，以换取其他政治利益（所谓的“投桃报李”），但又不用担心在其选区产生糟糕的后果。
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这种对城市低收入者的政治照顾，用拉古拉迈·拉詹的话来说就是“让他们吃贷款”。16比尔·克林顿总统（任期为1993—2001年）成功地实施了这种美国独有的通过银行业监管来实现收入再分配的做法，他自豪地将这一做法归入为美国弱势群体创造机会的克林顿“第三条道路”的组成部分。这是解决不平等和城市贫困问题的最佳权宜之计，因此得到了两党许多政客的支持。17
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671994]
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超级银行的兴起
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激进团体和超级银行联盟的形成得益于银行合并浪潮的催化剂作用。银行合并浪潮始于20世纪80年代各州法律的规定，并随着1994年通过《里格尔—尼尔法》进一步加速。20世纪90年代和21世纪初，银行业快速整合，超级银行逐渐形成。
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有多重因素推动超级银行的形成。一个明显优势就是组织效率的提高。在全国范围内有众多分支行的银行可以将风险分散到各个地区。随着资产基数扩大，银行可以分摊信息技术和人力资源方面的高投入，从而获得规模效益。银行规模扩大也能产生范围经济效应：银行能够提供种类更加丰富的产品和服务，从而扩大收入来源。超级银行还能带来一个额外优势，即获得潜在的市场支配力。虽然规模增加不一定带来获得垄断租金的能力，但至少带来了这一可能性。
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规模扩大带来的最后一个潜在好处是超级银行享受“大而不倒”的隐性补贴。接受这种隐性补贴的预期在20世纪80年代不断增强。1984年政府对濒临破产的一家银行实行紧急救助，使这一预期更加明显。以今天的标准看，当时的伊利诺伊大陆银行仅是一家中等规模银行。这家银行的问题通过能源贷款和银行间的关联性蔓延到其他银行，但实际上它只开设了为数不多的分支机构，且皆位于芝加哥。由于担心伊利诺伊大陆银行倒闭会蔓延到整个金融体系，美联储主席保罗·沃尔克支持对该银行施以紧急救助。随着银行规模在20世纪80年代后进一步扩大、涉足的领域更加广泛，这种对风险的系统性蔓延的担心也随之增加。因此到20世纪90年代，银行家们有更多的理由相信，大型银行会得到政府救助，不会破产。
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因此，由纳税人为大型银行提供“大而不倒”的隐性补贴愈加巨大。这种补贴不仅仅存于想象和预期中。20世纪90年代，穆迪和其他债务评级机构对美国大银行的评级明显反映了政府对银行的保护。银行获得两个评级：一个单独的评级来度量其财务状况，不考虑政府补贴；另一个是全面评级，反映了政府保护预期带来的额外收益。18
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671995]
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通往地狱之路由善意铺就
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银行合并除了得到法律允许之外还有关键的一步：尽管大银行现在可以收购小银行或与其他银行合并，但这些并购必须获得银行监管部门的同意。作为银行控股公司的监管者，美联储理事会的决定权最为关键，而其他银行监管部门和司法部门也可以对银行合并案提出反对。这些监管者十分容易受到政治压力的影响，其中以美联储所受的影响为最，原因在于国会对这些监管部门的行为和预算进行评估。此外，国会还有权修订《联邦储备法》，而且一些国会议员经常威胁要这样做。简而言之，一个组织良好的团体如果有意愿，就完全有政治抓手来阻止一场并购。
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有很多适用的标准可以阻碍银行合并案。第一，发起收购的银行必须具有强大的财务实力；第二，合并后的银行不能有过度的市场支配力。实际上这一标准的约束力有限，因为美联储仅通过考察合并后银行在存款市场上的占有率来判断，而非在信贷市场上的定价能力。例如，1999年舰队金融公司（Fleet Financial）和波士顿银行（BankBoston）的合并就是一个具有说服力的例子：新英格兰地区仅存的两家规模较大银行的合并产生了一家超级银行，新成立的银行有能力决定该地区商业贷款的定价。中等规模企业首当其冲：一方面规模过大，无法从地方性小型银行贷款，另一方面规模又不够大，尚不具备在国际市场融资的能力。中等规模企业并不是此次合并唯一的反对者，波士顿市长和马萨诸塞州检察长也表示反对。但这些反对意见最终被淹没，美联储批准了此次合并，两家银行合并前后，企业贷款利差整整上升了1个百分点。19
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图7.1 1977—2007年《社区再投资法》贷款承诺累计金额
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资料来源：National Community Reinvestment Coalition(2007b)，第8页
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批准合并的第三个标准是“好公民”标准，与市场支配力的考量不同，这是一个严格的约束性条件。1977年，为回应对银行歧视城市低收入者的批评，国会通过《社区再投资法》。在《社区再投资法》通过后的前几年，并没有产生明显的影响，如图7.1所示，从1977年到1992年，银行仅宣布了430亿美元的《社区再投资法》贷款承诺，并且其中大部分发生在1989年之后。到1995年，银行并购潮深化，对《社区再投资法》的修订意味着不遵守该法要求的银行将面临不利后果。20克林顿总统在1999年7月的一次演讲中自豪地表示：“（《社区再投资法》）在我出任总统前几近废止，而我就任总统后这六年半银行做出的《社区再投资法》贷款承诺占到该法实施22年以来的95%以上。”21
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克林顿将《社区再投资法》贷款纳入其“第三条道路”的主张中，即在不损害其他个人和企业利益的情况下提升美国弱势群体的经济福利。22这一公共政策立场既非自由放任方式，又非传统的税收转移方式。克林顿“第三条道路”的政策含义是，政府可以为公众提供免费午餐。虽然明智的政策选择确实能使每个人获益，但《社区再投资法》贷款承诺并不是免费的午餐。虽然《社区再投资法》贷款监管要求给银行带来的负担没有直接反映在政府预算或银行支出中，但的确让银行付出了合规成本：若非《社区再投资法》的要求，银行原本并不会发放这些贷款。正如联邦住房贷款银行前董事劳伦斯·怀特曾指出：“要么《社区再投资法》的要求是多余的，即对银行业而言，为本地社区提供金融服务本来就有利可图；要么这需要交叉补贴，即以其他银行服务产生的超额利润来补贴为社区提供服务带来的损失。”23简言之，作为“第三条道路”的政策之一，银行业的《社区再投资法》贷款承诺使人们误以为其中隐形的税收和转移支付并不存在。
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