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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671994]
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超级银行的兴起
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激进团体和超级银行联盟的形成得益于银行合并浪潮的催化剂作用。银行合并浪潮始于20世纪80年代各州法律的规定，并随着1994年通过《里格尔—尼尔法》进一步加速。20世纪90年代和21世纪初，银行业快速整合，超级银行逐渐形成。
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有多重因素推动超级银行的形成。一个明显优势就是组织效率的提高。在全国范围内有众多分支行的银行可以将风险分散到各个地区。随着资产基数扩大，银行可以分摊信息技术和人力资源方面的高投入，从而获得规模效益。银行规模扩大也能产生范围经济效应：银行能够提供种类更加丰富的产品和服务，从而扩大收入来源。超级银行还能带来一个额外优势，即获得潜在的市场支配力。虽然规模增加不一定带来获得垄断租金的能力，但至少带来了这一可能性。
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规模扩大带来的最后一个潜在好处是超级银行享受“大而不倒”的隐性补贴。接受这种隐性补贴的预期在20世纪80年代不断增强。1984年政府对濒临破产的一家银行实行紧急救助，使这一预期更加明显。以今天的标准看，当时的伊利诺伊大陆银行仅是一家中等规模银行。这家银行的问题通过能源贷款和银行间的关联性蔓延到其他银行，但实际上它只开设了为数不多的分支机构，且皆位于芝加哥。由于担心伊利诺伊大陆银行倒闭会蔓延到整个金融体系，美联储主席保罗·沃尔克支持对该银行施以紧急救助。随着银行规模在20世纪80年代后进一步扩大、涉足的领域更加广泛，这种对风险的系统性蔓延的担心也随之增加。因此到20世纪90年代，银行家们有更多的理由相信，大型银行会得到政府救助，不会破产。
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因此，由纳税人为大型银行提供“大而不倒”的隐性补贴愈加巨大。这种补贴不仅仅存于想象和预期中。20世纪90年代，穆迪和其他债务评级机构对美国大银行的评级明显反映了政府对银行的保护。银行获得两个评级：一个单独的评级来度量其财务状况，不考虑政府补贴；另一个是全面评级，反映了政府保护预期带来的额外收益。18
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671995]
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通往地狱之路由善意铺就
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银行合并除了得到法律允许之外还有关键的一步：尽管大银行现在可以收购小银行或与其他银行合并，但这些并购必须获得银行监管部门的同意。作为银行控股公司的监管者，美联储理事会的决定权最为关键，而其他银行监管部门和司法部门也可以对银行合并案提出反对。这些监管者十分容易受到政治压力的影响，其中以美联储所受的影响为最，原因在于国会对这些监管部门的行为和预算进行评估。此外，国会还有权修订《联邦储备法》，而且一些国会议员经常威胁要这样做。简而言之，一个组织良好的团体如果有意愿，就完全有政治抓手来阻止一场并购。
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有很多适用的标准可以阻碍银行合并案。第一，发起收购的银行必须具有强大的财务实力；第二，合并后的银行不能有过度的市场支配力。实际上这一标准的约束力有限，因为美联储仅通过考察合并后银行在存款市场上的占有率来判断，而非在信贷市场上的定价能力。例如，1999年舰队金融公司（Fleet Financial）和波士顿银行（BankBoston）的合并就是一个具有说服力的例子：新英格兰地区仅存的两家规模较大银行的合并产生了一家超级银行，新成立的银行有能力决定该地区商业贷款的定价。中等规模企业首当其冲：一方面规模过大，无法从地方性小型银行贷款，另一方面规模又不够大，尚不具备在国际市场融资的能力。中等规模企业并不是此次合并唯一的反对者，波士顿市长和马萨诸塞州检察长也表示反对。但这些反对意见最终被淹没，美联储批准了此次合并，两家银行合并前后，企业贷款利差整整上升了1个百分点。19
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图7.1 1977—2007年《社区再投资法》贷款承诺累计金额
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资料来源：National Community Reinvestment Coalition(2007b)，第8页
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批准合并的第三个标准是“好公民”标准，与市场支配力的考量不同，这是一个严格的约束性条件。1977年，为回应对银行歧视城市低收入者的批评，国会通过《社区再投资法》。在《社区再投资法》通过后的前几年，并没有产生明显的影响，如图7.1所示，从1977年到1992年，银行仅宣布了430亿美元的《社区再投资法》贷款承诺，并且其中大部分发生在1989年之后。到1995年，银行并购潮深化，对《社区再投资法》的修订意味着不遵守该法要求的银行将面临不利后果。20克林顿总统在1999年7月的一次演讲中自豪地表示：“（《社区再投资法》）在我出任总统前几近废止，而我就任总统后这六年半银行做出的《社区再投资法》贷款承诺占到该法实施22年以来的95%以上。”21
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克林顿将《社区再投资法》贷款纳入其“第三条道路”的主张中，即在不损害其他个人和企业利益的情况下提升美国弱势群体的经济福利。22这一公共政策立场既非自由放任方式，又非传统的税收转移方式。克林顿“第三条道路”的政策含义是，政府可以为公众提供免费午餐。虽然明智的政策选择确实能使每个人获益，但《社区再投资法》贷款承诺并不是免费的午餐。虽然《社区再投资法》贷款监管要求给银行带来的负担没有直接反映在政府预算或银行支出中，但的确让银行付出了合规成本：若非《社区再投资法》的要求，银行原本并不会发放这些贷款。正如联邦住房贷款银行前董事劳伦斯·怀特曾指出：“要么《社区再投资法》的要求是多余的，即对银行业而言，为本地社区提供金融服务本来就有利可图；要么这需要交叉补贴，即以其他银行服务产生的超额利润来补贴为社区提供服务带来的损失。”23简言之，作为“第三条道路”的政策之一，银行业的《社区再投资法》贷款承诺使人们误以为其中隐形的税收和转移支付并不存在。
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为什么银行会如此重视它们的《社区再投资法》评级呢？根据银行满足其所在社区的金融需求情况，银行将获得一个《社区再投资法》评级，即优秀、满意、尚需改进和完全未遵循四级。低《社区再投资法》评级的主要惩罚是阻碍银行合并。因此，若银行没有兼并或收购意向，就不需要太在意《社区再投资法》评级。24但对于有发展雄心的银行而言，它需要好的评级。
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这一现实状况意味着，实施并购发展战略的银行面临一个战略选择：它要么发起《社区再投资法》贷款项目，要么与激进团体联合开展《社区再投资法》项目。前一选择的优势是银行对《社区再投资法》贷款的分配有决定权。而后一选择的好处在于，通过放弃对《社区再投资法》贷款组合的实际控制权，银行可以在收购与兼并过程中更有效地获得激进团体的支持。也就是说，伙伴关系使激进团体的行为动机与银行趋同，使激进团体能代表合并银行为后者的好公民承诺作证。
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对激进团体而言，与银行建立正式伙伴关系的选择显然优于银行独立运行《社区再投资法》项目。伙伴关系使激进团体能对银行《社区再投资法》贷款组合的分配拥有控制权；同时还能获得银行支付的佣金收入和慈善基金。由银行自行管理《社区再投资法》业务，既不会带来这些收益，也会被激进团体视为操之过急地“致力于消除社区团体对未来银行扩张的反对之声”。25例如从舰队金融公司和波士顿银行的合并案中，我们至少可以看出，银行独立运行的《社区再投资法》项目是反对银行合并的态度出现的主要原因。美联储关于该合并的听证会实录显示，马萨诸塞州的一个激进团体联盟表示强烈反对，因为舰队金融公司和波士顿银行承诺了146亿美元《社区再投资法》贷款，但并不延续舰队金融公司与社区组织推动改革协会在《社区再投资法》业务上的合作关系。由于已预测到会有这种反对，舰队金融公司和波士顿银行为其他州的激进团体支付旅行费用，请他们为银行作证。26
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因此，很多银行为了自身利益，在美联储听证前就会与激进团体建立明确的伙伴关系，而放弃自己独立运行社区组织推动改革协会项目。27《社区再投资法》的一些批评者将这种交易形容为“合法的勒索”。28抛开这些批评不谈，银行和激进团体达成的协议是这种形势下的必然结果。银行有十足的动机进行合并，因为这可以实现管理上的规模经济、分散风险、获得市场支配力，而且当规模足够大时，还可能获得“大而不倒”的政府保护。激进团体有十足的动机威胁银行，声称将在美联储的听证会上指证参与合并的银行不是好公民，从而逼银行让步：这些团体因为争取到的《社区再投资法》项目而获得巨大发展，其成员更容易获得银行贷款。正是由于《社区再投资法》的存在，使银行和激进团体双方都有动机推动银行合并的顺利实现，因为如果合并受阻的话，银行将失去增加收益的机会，而激进团体将失去为其成员牟利、增加可支配资源的机会。决心促成这些交易的政客们没理由阻碍银行并购。正如克林顿总统在1999年的一次演讲中骄傲地宣称，1999年的银行改革立法“建立了这样一种原则：银行业力量扩大的同时，我们也在扩大《社区再投资法》的影响范围”。29
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合并银行与激进团体达成的这种协议没有任何隐秘之处。实际上，由各激进团体组成的伞状组织联盟，全国社区再投资联盟（NCRC）印发了一本101页的指导手册，教导各团体如何在银行合并进程中与银行进行谈判。全国社区再投资联盟手册毫不避讳地鼓励激进团体在银行合并进程中发挥其影响：“当一家银行希望与另一家银行合并或开设新的分支机构时，它必须征得美联储和（或）其他主要监管机构的同意。如果该银行获得了较差的《社区再投资法》评级，审查该行申请的联邦机构有权推迟、拒绝或有条件地批准其申请。”30指导手册接着指出：
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银行的兼并和收购活动对社区组织而言意味着重要的机会，社区组织能够影响审批进程，并就《社区再投资法》提出关注事宜。一些银行非常希望得到“优秀”这一评级，以便在监管者审批其合并申请时提交一份干净的再投资记录……激进团体需牢记在心的是：无论是评级从“优秀”到“满意”（或反向的变化），还是从通过评级到无评级（或反向的变化），评级的改变都能被用以发挥重要作用。这一点不论是对银行的综合评级还是对某个特定区域的评级，都同样适用。31
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指导手册接下来讲解了如何影响一家银行的评级：“社区组织可以在一家银行提交合并或收购申请后，对该行在《社区再投资法》贷款和公平贷款方面的表现以书面形式发布评价。全国社区再投资联盟可以帮助社区组织准备对银行合并申请的评价。”32最后，指导手册明确指出，即使一家银行遵守了《社区再投资法》的各项规定，社区组织仍可以简单地通过施加干扰以获益：“适时的评价可以引导检查人员特别关注银行在中低收入社区的贷款、投资和服务中好的或不好的方面，从而影响银行的《社区再投资法》评级……即使银行仅在一个州或者一项测试中的评级从“优秀”变为“满意”，也能促使它在中低收入社区增加贷款、投资和服务的规模。”33
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其他由银行和激进团体达成的协定也毫不隐晦。激进团体与银行达成长期协定，后者向前者承诺发放住房贷款和支持中小企业融资，一些贷款经常通过激进团体来发放。从1977年到2007年，该类协定不少于376个，涉及几十个团体。其中包含纽约银行向社区组织推动改革协会承诺的7.6亿美元贷款、美联银行与“新泽西公民行动”（New Jersey Citizen Action）的80亿美元协定，以及美洲银行向“加利福尼亚再投资联盟”（California Reinvestment Coalition）的700亿美元协定。34作为回报，激进团体同意不阻碍银行即将进行的收购与合并。有时它们以提交文件或作证的形式支持银行合并。例如，1998年国民银行与美洲银行的合并创造了美国最大的银行，资产达5250亿美元，社区组织推动改革协会住房公司总裁乔治·巴茨（George Butts）在美联储的银行并购听证会上为银行合并作证。他的发言清晰地表述了他支持此次合并的原因：
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社区组织推动改革协会住房公司与国民银行的合作就产生了超过2.36亿美元的住房抵押贷款。这些贷款基本上都贷给了低收入家庭，他们享受较低的首付和非传统信贷评级，手头仍有现金，仍有城市中的老房子。这些贷款运转良好，违约或逾期很少。国民银行的贷款政策非常灵活。他们是第一个就住房抵押贷款放贷标准与我们进行协商的跨州银行。他们所跨出的这一步有力地推动了我们为低收入者制定的放贷标准成为市场中的主流标准。在当时看来这种做法是非常激进的，但如今已经没有人对以下标准的恰当性存有怀疑：较低首期付款，非传统信贷评级，将借款人可领取的食品券视为收入，将非配偶自愿支付的子女抚养费以及借款人手头的现金考虑在内，仅仅要求稳定的收入而不要求在同一个岗位上工作至少两年。”35
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社区组织推动改革协会不是唯一为这次并购作证的激进团体，来自美国社区援助公司的执行董事也提交了证词。他在提交给美联储的证词中写道：“除了为房屋所有者提供再融资服务，国民银行与美洲银行的再投资项目（总计3500亿美元）可以为全国范围的中低收入人群和社区提供意想不到的购房机会。贷款买房可以不缴首付款，不用支付手续费或申请费，借款人不拥有完美的信用评级，利率可以低于7%……这些都是不可思议的。是值得鼓励和支持的。希望监管者能尽快批准他们的申请。”36
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