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图7.1 1977—2007年《社区再投资法》贷款承诺累计金额
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资料来源：National Community Reinvestment Coalition(2007b)，第8页
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批准合并的第三个标准是“好公民”标准，与市场支配力的考量不同，这是一个严格的约束性条件。1977年，为回应对银行歧视城市低收入者的批评，国会通过《社区再投资法》。在《社区再投资法》通过后的前几年，并没有产生明显的影响，如图7.1所示，从1977年到1992年，银行仅宣布了430亿美元的《社区再投资法》贷款承诺，并且其中大部分发生在1989年之后。到1995年，银行并购潮深化，对《社区再投资法》的修订意味着不遵守该法要求的银行将面临不利后果。20克林顿总统在1999年7月的一次演讲中自豪地表示：“（《社区再投资法》）在我出任总统前几近废止，而我就任总统后这六年半银行做出的《社区再投资法》贷款承诺占到该法实施22年以来的95%以上。”21
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克林顿将《社区再投资法》贷款纳入其“第三条道路”的主张中，即在不损害其他个人和企业利益的情况下提升美国弱势群体的经济福利。22这一公共政策立场既非自由放任方式，又非传统的税收转移方式。克林顿“第三条道路”的政策含义是，政府可以为公众提供免费午餐。虽然明智的政策选择确实能使每个人获益，但《社区再投资法》贷款承诺并不是免费的午餐。虽然《社区再投资法》贷款监管要求给银行带来的负担没有直接反映在政府预算或银行支出中，但的确让银行付出了合规成本：若非《社区再投资法》的要求，银行原本并不会发放这些贷款。正如联邦住房贷款银行前董事劳伦斯·怀特曾指出：“要么《社区再投资法》的要求是多余的，即对银行业而言，为本地社区提供金融服务本来就有利可图；要么这需要交叉补贴，即以其他银行服务产生的超额利润来补贴为社区提供服务带来的损失。”23简言之，作为“第三条道路”的政策之一，银行业的《社区再投资法》贷款承诺使人们误以为其中隐形的税收和转移支付并不存在。
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为什么银行会如此重视它们的《社区再投资法》评级呢？根据银行满足其所在社区的金融需求情况，银行将获得一个《社区再投资法》评级，即优秀、满意、尚需改进和完全未遵循四级。低《社区再投资法》评级的主要惩罚是阻碍银行合并。因此，若银行没有兼并或收购意向，就不需要太在意《社区再投资法》评级。24但对于有发展雄心的银行而言，它需要好的评级。
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这一现实状况意味着，实施并购发展战略的银行面临一个战略选择：它要么发起《社区再投资法》贷款项目，要么与激进团体联合开展《社区再投资法》项目。前一选择的优势是银行对《社区再投资法》贷款的分配有决定权。而后一选择的好处在于，通过放弃对《社区再投资法》贷款组合的实际控制权，银行可以在收购与兼并过程中更有效地获得激进团体的支持。也就是说，伙伴关系使激进团体的行为动机与银行趋同，使激进团体能代表合并银行为后者的好公民承诺作证。
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对激进团体而言，与银行建立正式伙伴关系的选择显然优于银行独立运行《社区再投资法》项目。伙伴关系使激进团体能对银行《社区再投资法》贷款组合的分配拥有控制权；同时还能获得银行支付的佣金收入和慈善基金。由银行自行管理《社区再投资法》业务，既不会带来这些收益，也会被激进团体视为操之过急地“致力于消除社区团体对未来银行扩张的反对之声”。25例如从舰队金融公司和波士顿银行的合并案中，我们至少可以看出，银行独立运行的《社区再投资法》项目是反对银行合并的态度出现的主要原因。美联储关于该合并的听证会实录显示，马萨诸塞州的一个激进团体联盟表示强烈反对，因为舰队金融公司和波士顿银行承诺了146亿美元《社区再投资法》贷款，但并不延续舰队金融公司与社区组织推动改革协会在《社区再投资法》业务上的合作关系。由于已预测到会有这种反对，舰队金融公司和波士顿银行为其他州的激进团体支付旅行费用，请他们为银行作证。26
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因此，很多银行为了自身利益，在美联储听证前就会与激进团体建立明确的伙伴关系，而放弃自己独立运行社区组织推动改革协会项目。27《社区再投资法》的一些批评者将这种交易形容为“合法的勒索”。28抛开这些批评不谈，银行和激进团体达成的协议是这种形势下的必然结果。银行有十足的动机进行合并，因为这可以实现管理上的规模经济、分散风险、获得市场支配力，而且当规模足够大时，还可能获得“大而不倒”的政府保护。激进团体有十足的动机威胁银行，声称将在美联储的听证会上指证参与合并的银行不是好公民，从而逼银行让步：这些团体因为争取到的《社区再投资法》项目而获得巨大发展，其成员更容易获得银行贷款。正是由于《社区再投资法》的存在，使银行和激进团体双方都有动机推动银行合并的顺利实现，因为如果合并受阻的话，银行将失去增加收益的机会，而激进团体将失去为其成员牟利、增加可支配资源的机会。决心促成这些交易的政客们没理由阻碍银行并购。正如克林顿总统在1999年的一次演讲中骄傲地宣称，1999年的银行改革立法“建立了这样一种原则：银行业力量扩大的同时，我们也在扩大《社区再投资法》的影响范围”。29
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合并银行与激进团体达成的这种协议没有任何隐秘之处。实际上，由各激进团体组成的伞状组织联盟，全国社区再投资联盟（NCRC）印发了一本101页的指导手册，教导各团体如何在银行合并进程中与银行进行谈判。全国社区再投资联盟手册毫不避讳地鼓励激进团体在银行合并进程中发挥其影响：“当一家银行希望与另一家银行合并或开设新的分支机构时，它必须征得美联储和（或）其他主要监管机构的同意。如果该银行获得了较差的《社区再投资法》评级，审查该行申请的联邦机构有权推迟、拒绝或有条件地批准其申请。”30指导手册接着指出：
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银行的兼并和收购活动对社区组织而言意味着重要的机会，社区组织能够影响审批进程，并就《社区再投资法》提出关注事宜。一些银行非常希望得到“优秀”这一评级，以便在监管者审批其合并申请时提交一份干净的再投资记录……激进团体需牢记在心的是：无论是评级从“优秀”到“满意”（或反向的变化），还是从通过评级到无评级（或反向的变化），评级的改变都能被用以发挥重要作用。这一点不论是对银行的综合评级还是对某个特定区域的评级，都同样适用。31
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指导手册接下来讲解了如何影响一家银行的评级：“社区组织可以在一家银行提交合并或收购申请后，对该行在《社区再投资法》贷款和公平贷款方面的表现以书面形式发布评价。全国社区再投资联盟可以帮助社区组织准备对银行合并申请的评价。”32最后，指导手册明确指出，即使一家银行遵守了《社区再投资法》的各项规定，社区组织仍可以简单地通过施加干扰以获益：“适时的评价可以引导检查人员特别关注银行在中低收入社区的贷款、投资和服务中好的或不好的方面，从而影响银行的《社区再投资法》评级……即使银行仅在一个州或者一项测试中的评级从“优秀”变为“满意”，也能促使它在中低收入社区增加贷款、投资和服务的规模。”33
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其他由银行和激进团体达成的协定也毫不隐晦。激进团体与银行达成长期协定，后者向前者承诺发放住房贷款和支持中小企业融资，一些贷款经常通过激进团体来发放。从1977年到2007年，该类协定不少于376个，涉及几十个团体。其中包含纽约银行向社区组织推动改革协会承诺的7.6亿美元贷款、美联银行与“新泽西公民行动”（New Jersey Citizen Action）的80亿美元协定，以及美洲银行向“加利福尼亚再投资联盟”（California Reinvestment Coalition）的700亿美元协定。34作为回报，激进团体同意不阻碍银行即将进行的收购与合并。有时它们以提交文件或作证的形式支持银行合并。例如，1998年国民银行与美洲银行的合并创造了美国最大的银行，资产达5250亿美元，社区组织推动改革协会住房公司总裁乔治·巴茨（George Butts）在美联储的银行并购听证会上为银行合并作证。他的发言清晰地表述了他支持此次合并的原因：
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社区组织推动改革协会住房公司与国民银行的合作就产生了超过2.36亿美元的住房抵押贷款。这些贷款基本上都贷给了低收入家庭，他们享受较低的首付和非传统信贷评级，手头仍有现金，仍有城市中的老房子。这些贷款运转良好，违约或逾期很少。国民银行的贷款政策非常灵活。他们是第一个就住房抵押贷款放贷标准与我们进行协商的跨州银行。他们所跨出的这一步有力地推动了我们为低收入者制定的放贷标准成为市场中的主流标准。在当时看来这种做法是非常激进的，但如今已经没有人对以下标准的恰当性存有怀疑：较低首期付款，非传统信贷评级，将借款人可领取的食品券视为收入，将非配偶自愿支付的子女抚养费以及借款人手头的现金考虑在内，仅仅要求稳定的收入而不要求在同一个岗位上工作至少两年。”35
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社区组织推动改革协会不是唯一为这次并购作证的激进团体，来自美国社区援助公司的执行董事也提交了证词。他在提交给美联储的证词中写道：“除了为房屋所有者提供再融资服务，国民银行与美洲银行的再投资项目（总计3500亿美元）可以为全国范围的中低收入人群和社区提供意想不到的购房机会。贷款买房可以不缴首付款，不用支付手续费或申请费，借款人不拥有完美的信用评级，利率可以低于7%……这些都是不可思议的。是值得鼓励和支持的。希望监管者能尽快批准他们的申请。”36
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671996]
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民粹主义的丰收
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激进团体从银行那里获得的货币性承诺包括两种形式。第一，银行承诺为激进团体认可的借款人提供住房抵押贷款和小企业贷款。如图7.2所示，1977—2007年这类指向性信贷承诺的总额为8670亿美元，其中绝大部分发生在1992年后。第二，银行以向激进团体支付《社区再投资法》贷款管理费的形式，或以直接资助的形式为这些团体提供支持。例如，从1993年到2008年，社区组织推动改革协会从美洲银行获得了1350万美元，从摩根大通银行获得了950万美元，从花旗银行获得了810万美元，从汇丰银行获得了740万美元，从第一资本（Capital One）获得了140万美元。37到2000年，据美国参议院银行委员会估计，激进团体获得的这类费用和直接收入的总值达到了95亿美元。38考虑到之后新的《社区再投资法》协议的签订一直持续到2007年，95亿美元的数字明显低估了激进团体获得的费用收入和资助。
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图7.2 1977—2007年银行和激进团体间《社区再投资法》贷款协议累计金额
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资料来源：National Community Reinvestment Coalition(2007)，第11—17页
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激进团体如何发放从银行获得的这些贷款承诺呢？接下来我们以美国邻里援助公司为例进行分析。该组织通过与美洲银行、舰队金融公司、花旗银行、第一联合银行、国民银行和其他银行合作，到2012年，从这些银行为自身运营的贷款项目共获得了130多亿美元的贷款承诺。用美国邻里援助公司网站上的话来说，该组织运用这些资源提供住房抵押贷款的条件“优惠得令人难以置信”。借款者可以获得30年期住房抵押贷款，放贷标准适用所有人，包括固定利率、无首付、无成交费、无信用审查、无抵押贷款保险费。此外美国邻里援助公司还宣布它将为那些无力偿还贷款的人提供帮助，39但条件是此人必须是美国邻里援助公司的成员并且保证“在一年内至少参加五次以上美国邻里援助公司的行动或活动，以支持美国邻里援助公司的使命”。这些行动和活动包括“各种倡议活动，例如抗议、游行、起诉歧视或侵害他人的个人或公司或参与此类诉讼活动”，在美国邻里援助公司办公室提供志愿服务，加入“同伴贷款委员会”（peer lending committee）或者“在其他美国邻里援助公司成员购房时提供帮助”。40美国邻里援助公司的条款吸引了很多信用评级非常低的贷款者：在美国邻里援助公司的购房者中，65%的人信用评分低于620分（属于高风险借款人范畴），50%左右的购房者评分低于580分（极高风险）。41
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学术界对《社区再投资法》贷款对银行整体信贷规模和信用风险的影响已进行了广泛研究。有证据表明，如果没有《社区再投资法》贷款，银行的贷款规模和风险将会更小。阿加瓦尔、本米莱克和塞鲁（Sumit Agarwal、Efraim Benmelech and Amit Seru）在2012年的一项研究中比较了需要和不需要进行《社区再投资法》的银行在评估前6个季度的投资组合情况。他们发现需要进行《社区再投资法》评估的银行，其贷款额增加了5%，并且住房抵押贷款违约风险的上升超过15个百分点。42该研究方法较为保守地估计受《社区再投资法》评估影响的银行贷款规模和违约风险增加程度。
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另一项研究方法通过关注《社区再投资法》评估随时间的变化对银行带来的影响。爱德华·平托（Edward Pinto）采用了这一方法，他保守地假设《社区再投资法》在克林顿政府大力推动之前没有明显约束力。在该假设下，平托得出结论，在《社区再投资法》政策的作用下，截至2008年银行共增加投放了2.78万亿美元的《社区再投资法》贷款承诺。43简而言之，不论选择何种测算方法，均能发现，银行为履行《社区再投资法》所做的努力已对其贷款规模和风险产生了重要影响。
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《社区再投资法》协议是许多激进团体的关键基石。马萨诸塞州可购住房联盟（Affordable Housing Alliance）的执行董事汤姆·卡拉汉（Tom Callahan）在评价联盟可支配的源于银行的2.2亿美元抵押贷款承诺时曾说：“《社区再投资法》是我们一切行动的支柱。”44《社区再投资法》协议也对银行业结构以及银行业政治同盟的结构产生了重要影响。它们不仅使激进团体不再阻碍并购：具有讽刺意味的是，《社区再投资法》还使激进团体成为银行并购趋势的支持者，至少是默许的支持者，而人们本来预计这些团体会反对并购，因为超级银行的出现弱化了银行业的竞争。这一点再强调也不为过：银行向激进团体及其成员提供有补贴的信贷，以此来获得额外的租金。正如前文指出，世界上没有免费的午餐：银行和激进团体的指向性贷款协议必然包含着交叉补贴。最终，不论是从贷款中获得更高的边际利润，或是政府为“大而不倒”银行提供隐形保护，总有人要提供这些租金。
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从很多银行合并的事后结果来看，当时激进团体对超级银行合并的支持显得特别讽刺。1999年华盛顿互助银行与美丰储蓄银行的合并就是一个很好的例子。这次合并让华盛顿互助银行成为美国最大的储蓄机构、第六大银行，以及向房利美出售住房抵押贷款的第二大卖家。合并后的银行与绿色通行线学会（Greenlining Institute）、加利福尼亚再投资联盟和华盛顿再投资联盟达成了1200亿美元的《社区再投资法》贷款协议。2003年11月，一名来自绿色通行线学会的成员在对佛罗里达少数社区再投资联盟的演讲中，将华盛顿互助银行与他们这些组织达成的协议称为“最佳实践”。45华盛顿互助银行与激进团体达成的协议规定，在未来10年内通过不同的贷款和社区发展项目提供1200亿美元贷款，其中包括特别针对低收入人群的低首付贷款。此外，华盛顿互助银行还同意至少将其税前收入的2%用于慈善。为华盛顿互助银行贴上“最佳实践”的标签是极为讽刺的，因为该行后来成为美国经营最差的银行之一，更是2007—2009年次贷危机中最早发生问题且规模最大的银行之一。鉴于该行可以对几乎所有踏入银行大门的借款人发放住房抵押贷款的事实，美国参议院常设调查分委员会对该行进行了细致的调查，并于2011年发布报告，对该行的业务开展使用了诸如“行事粗劣”、“欺诈性的”和“危机四伏”等形容词。46
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