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银行的兼并和收购活动对社区组织而言意味着重要的机会，社区组织能够影响审批进程，并就《社区再投资法》提出关注事宜。一些银行非常希望得到“优秀”这一评级，以便在监管者审批其合并申请时提交一份干净的再投资记录……激进团体需牢记在心的是：无论是评级从“优秀”到“满意”（或反向的变化），还是从通过评级到无评级（或反向的变化），评级的改变都能被用以发挥重要作用。这一点不论是对银行的综合评级还是对某个特定区域的评级，都同样适用。31
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指导手册接下来讲解了如何影响一家银行的评级：“社区组织可以在一家银行提交合并或收购申请后，对该行在《社区再投资法》贷款和公平贷款方面的表现以书面形式发布评价。全国社区再投资联盟可以帮助社区组织准备对银行合并申请的评价。”32最后，指导手册明确指出，即使一家银行遵守了《社区再投资法》的各项规定，社区组织仍可以简单地通过施加干扰以获益：“适时的评价可以引导检查人员特别关注银行在中低收入社区的贷款、投资和服务中好的或不好的方面，从而影响银行的《社区再投资法》评级……即使银行仅在一个州或者一项测试中的评级从“优秀”变为“满意”，也能促使它在中低收入社区增加贷款、投资和服务的规模。”33
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其他由银行和激进团体达成的协定也毫不隐晦。激进团体与银行达成长期协定，后者向前者承诺发放住房贷款和支持中小企业融资，一些贷款经常通过激进团体来发放。从1977年到2007年，该类协定不少于376个，涉及几十个团体。其中包含纽约银行向社区组织推动改革协会承诺的7.6亿美元贷款、美联银行与“新泽西公民行动”（New Jersey Citizen Action）的80亿美元协定，以及美洲银行向“加利福尼亚再投资联盟”（California Reinvestment Coalition）的700亿美元协定。34作为回报，激进团体同意不阻碍银行即将进行的收购与合并。有时它们以提交文件或作证的形式支持银行合并。例如，1998年国民银行与美洲银行的合并创造了美国最大的银行，资产达5250亿美元，社区组织推动改革协会住房公司总裁乔治·巴茨（George Butts）在美联储的银行并购听证会上为银行合并作证。他的发言清晰地表述了他支持此次合并的原因：
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社区组织推动改革协会住房公司与国民银行的合作就产生了超过2.36亿美元的住房抵押贷款。这些贷款基本上都贷给了低收入家庭，他们享受较低的首付和非传统信贷评级，手头仍有现金，仍有城市中的老房子。这些贷款运转良好，违约或逾期很少。国民银行的贷款政策非常灵活。他们是第一个就住房抵押贷款放贷标准与我们进行协商的跨州银行。他们所跨出的这一步有力地推动了我们为低收入者制定的放贷标准成为市场中的主流标准。在当时看来这种做法是非常激进的，但如今已经没有人对以下标准的恰当性存有怀疑：较低首期付款，非传统信贷评级，将借款人可领取的食品券视为收入，将非配偶自愿支付的子女抚养费以及借款人手头的现金考虑在内，仅仅要求稳定的收入而不要求在同一个岗位上工作至少两年。”35
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社区组织推动改革协会不是唯一为这次并购作证的激进团体，来自美国社区援助公司的执行董事也提交了证词。他在提交给美联储的证词中写道：“除了为房屋所有者提供再融资服务，国民银行与美洲银行的再投资项目（总计3500亿美元）可以为全国范围的中低收入人群和社区提供意想不到的购房机会。贷款买房可以不缴首付款，不用支付手续费或申请费，借款人不拥有完美的信用评级，利率可以低于7%……这些都是不可思议的。是值得鼓励和支持的。希望监管者能尽快批准他们的申请。”36
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671996]
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民粹主义的丰收
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激进团体从银行那里获得的货币性承诺包括两种形式。第一，银行承诺为激进团体认可的借款人提供住房抵押贷款和小企业贷款。如图7.2所示，1977—2007年这类指向性信贷承诺的总额为8670亿美元，其中绝大部分发生在1992年后。第二，银行以向激进团体支付《社区再投资法》贷款管理费的形式，或以直接资助的形式为这些团体提供支持。例如，从1993年到2008年，社区组织推动改革协会从美洲银行获得了1350万美元，从摩根大通银行获得了950万美元，从花旗银行获得了810万美元，从汇丰银行获得了740万美元，从第一资本（Capital One）获得了140万美元。37到2000年，据美国参议院银行委员会估计，激进团体获得的这类费用和直接收入的总值达到了95亿美元。38考虑到之后新的《社区再投资法》协议的签订一直持续到2007年，95亿美元的数字明显低估了激进团体获得的费用收入和资助。
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图7.2 1977—2007年银行和激进团体间《社区再投资法》贷款协议累计金额
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资料来源：National Community Reinvestment Coalition(2007)，第11—17页
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激进团体如何发放从银行获得的这些贷款承诺呢？接下来我们以美国邻里援助公司为例进行分析。该组织通过与美洲银行、舰队金融公司、花旗银行、第一联合银行、国民银行和其他银行合作，到2012年，从这些银行为自身运营的贷款项目共获得了130多亿美元的贷款承诺。用美国邻里援助公司网站上的话来说，该组织运用这些资源提供住房抵押贷款的条件“优惠得令人难以置信”。借款者可以获得30年期住房抵押贷款，放贷标准适用所有人，包括固定利率、无首付、无成交费、无信用审查、无抵押贷款保险费。此外美国邻里援助公司还宣布它将为那些无力偿还贷款的人提供帮助，39但条件是此人必须是美国邻里援助公司的成员并且保证“在一年内至少参加五次以上美国邻里援助公司的行动或活动，以支持美国邻里援助公司的使命”。这些行动和活动包括“各种倡议活动，例如抗议、游行、起诉歧视或侵害他人的个人或公司或参与此类诉讼活动”，在美国邻里援助公司办公室提供志愿服务，加入“同伴贷款委员会”（peer lending committee）或者“在其他美国邻里援助公司成员购房时提供帮助”。40美国邻里援助公司的条款吸引了很多信用评级非常低的贷款者：在美国邻里援助公司的购房者中，65%的人信用评分低于620分（属于高风险借款人范畴），50%左右的购房者评分低于580分（极高风险）。41
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学术界对《社区再投资法》贷款对银行整体信贷规模和信用风险的影响已进行了广泛研究。有证据表明，如果没有《社区再投资法》贷款，银行的贷款规模和风险将会更小。阿加瓦尔、本米莱克和塞鲁（Sumit Agarwal、Efraim Benmelech and Amit Seru）在2012年的一项研究中比较了需要和不需要进行《社区再投资法》的银行在评估前6个季度的投资组合情况。他们发现需要进行《社区再投资法》评估的银行，其贷款额增加了5%，并且住房抵押贷款违约风险的上升超过15个百分点。42该研究方法较为保守地估计受《社区再投资法》评估影响的银行贷款规模和违约风险增加程度。
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另一项研究方法通过关注《社区再投资法》评估随时间的变化对银行带来的影响。爱德华·平托（Edward Pinto）采用了这一方法，他保守地假设《社区再投资法》在克林顿政府大力推动之前没有明显约束力。在该假设下，平托得出结论，在《社区再投资法》政策的作用下，截至2008年银行共增加投放了2.78万亿美元的《社区再投资法》贷款承诺。43简而言之，不论选择何种测算方法，均能发现，银行为履行《社区再投资法》所做的努力已对其贷款规模和风险产生了重要影响。
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《社区再投资法》协议是许多激进团体的关键基石。马萨诸塞州可购住房联盟（Affordable Housing Alliance）的执行董事汤姆·卡拉汉（Tom Callahan）在评价联盟可支配的源于银行的2.2亿美元抵押贷款承诺时曾说：“《社区再投资法》是我们一切行动的支柱。”44《社区再投资法》协议也对银行业结构以及银行业政治同盟的结构产生了重要影响。它们不仅使激进团体不再阻碍并购：具有讽刺意味的是，《社区再投资法》还使激进团体成为银行并购趋势的支持者，至少是默许的支持者，而人们本来预计这些团体会反对并购，因为超级银行的出现弱化了银行业的竞争。这一点再强调也不为过：银行向激进团体及其成员提供有补贴的信贷，以此来获得额外的租金。正如前文指出，世界上没有免费的午餐：银行和激进团体的指向性贷款协议必然包含着交叉补贴。最终，不论是从贷款中获得更高的边际利润，或是政府为“大而不倒”银行提供隐形保护，总有人要提供这些租金。
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从很多银行合并的事后结果来看，当时激进团体对超级银行合并的支持显得特别讽刺。1999年华盛顿互助银行与美丰储蓄银行的合并就是一个很好的例子。这次合并让华盛顿互助银行成为美国最大的储蓄机构、第六大银行，以及向房利美出售住房抵押贷款的第二大卖家。合并后的银行与绿色通行线学会（Greenlining Institute）、加利福尼亚再投资联盟和华盛顿再投资联盟达成了1200亿美元的《社区再投资法》贷款协议。2003年11月，一名来自绿色通行线学会的成员在对佛罗里达少数社区再投资联盟的演讲中，将华盛顿互助银行与他们这些组织达成的协议称为“最佳实践”。45华盛顿互助银行与激进团体达成的协议规定，在未来10年内通过不同的贷款和社区发展项目提供1200亿美元贷款，其中包括特别针对低收入人群的低首付贷款。此外，华盛顿互助银行还同意至少将其税前收入的2%用于慈善。为华盛顿互助银行贴上“最佳实践”的标签是极为讽刺的，因为该行后来成为美国经营最差的银行之一，更是2007—2009年次贷危机中最早发生问题且规模最大的银行之一。鉴于该行可以对几乎所有踏入银行大门的借款人发放住房抵押贷款的事实，美国参议院常设调查分委员会对该行进行了细致的调查，并于2011年发布报告，对该行的业务开展使用了诸如“行事粗劣”、“欺诈性的”和“危机四伏”等形容词。46
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671997]
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天下没有免费的午餐：政府支持企业的兴起
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超级银行和激进团体间看似不可能结盟却成功结成了联盟，这一联盟迅速吸引了更多合作伙伴，包括房利美和房地美的高管和股东们。最后形成的这个联盟非常持久，因为它吸纳了来自民主党和共和党两党的重要政客。该联盟还使房利美和房地美放宽了认购标准，并导致整个住房抵押贷款行业放松了标准，结果住房抵押贷款市场上数万亿美元的贷款被发放给了高违约风险的借款人。
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当国会最初设立这些住房类政府支持企业时，初衷绝不是要形成一个如下的体系，体系由私营公司构成，这些公司享有高度特权、利润超级丰厚、由纳税人提供补贴而且有很强的政治动机去放宽住房抵押贷款市场的标准。事实上，第一家政府所有的特殊目的银行并不提供住房抵押贷款：它是早期银行交易的产物，主要向农业民粹主义者提供补贴。1916年，国会组建了一个由12家向农民提供农地抵押贷款的联邦土地银行组成的体系。同时，国会将住房抵押贷款市场交给了商业银行、储蓄机构和保险公司运营。为了避免坏账，这些机构在发放贷款时十分谨慎，具体表现为，住房抵押贷款一般是五年期的贷款，其贷款价值比（LTV）在50%左右、浮动利率以及贷款到期后需要期末整付。47虽然这些标准已非常严格，但还是没能避免大萧条时期的大范围违约。
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因此，罗斯福政府开始介入，以支持住房抵押贷款市场，政府依照联邦土地银行的经验，建立了一个大杂烩体系，由信用社和政府所有的特殊目的银行构成。这些机构也是1932年胡佛政府相关政策的延续，胡佛政府当时建立了多家联邦住房贷款银行，政府组织的信用合作组织，其资本源于其成员银行（商业银行、储蓄机构和信贷联盟）。联邦住房贷款银行凭借其特殊地位以优惠条款从市场上筹集资金，并向成员机构提供“预付”，从而为成员机构的住房抵押贷款投资组合提供资金。1993年罗斯福政府建立了房主贷款公司，这是一家政府所有的、用于购买违约的住房抵押贷款的特殊目的银行。房主贷款公司从建立之初就注定是个临时性机构，事实的确如此：1935年房主贷款公司停止购买违约的住房抵押贷款，并出售已购买的住房抵押贷款。1934年，政府设立了联邦住房管理局，作为以较低费率为住房抵押贷款提供担保的政府实体，该机构的成立意义深远：由于政府会承担违约风险，银行现在有动机去发放期限更长、利率更低、贷款价值比更高的住房抵押贷款。481938年，罗斯福政府成立了房利美公司，该机构的成立是为了回购银行和储蓄机构发放并且由联邦住房管理局担保的住房抵押贷款，从而增加住房抵押贷款的供给量。在“二战”即将结束时，1944年的《军人安置法》（GI Bill）使退伍军人管理局也变为一家特殊目的银行：推出了退伍军人贷款项目，即在战后帮助回国军人购房的临时性调节项目。不久，它成为一家为退伍军人提供购房补贴的永久性机构。49
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政府特殊目的银行旨在服务于有价值的目标，但天下没有免费的午餐。一些优惠性的特殊贷款不可避免地增加了企业和家庭的税负。如果国有银行发放了私人银行不会发放的贷款，或者回购了私人银行的贷款，这都暗含着借款人获得了补贴：相比于从公开市场贷款，借款人从政府贷款得到的价格优惠需要由纳税人承担。国有银行仍然需要借款来发放贷款，而纳税人最终对这些负债负责。如果国有银行为某私人银行的贷款担保，意味着该银行和借款人都享受了一定补贴：如果借款人没有能力或没有意愿偿还贷款，纳税人将承担救助银行的成本，银行可以调低借款人的贷款利率，因为政府担保将违约风险降到了零。
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虽然午餐看起来并非完全免费，但由于纳税人承担了其中一部分支出，导致借款人扩大贷款额的动机增强。借款人获得的贷款利率补贴与贷款规模有关，如果能享受既定的贷款优惠，那么以优惠条件贷的款越多，相应获得的补贴就越多。因此，借款人想从政府那里获得更多的隐性补贴，他们有强烈动机将其贷款价值比和贷款收入比做到最大化。50结果就是，政府特殊目的银行不仅创造了补贴：此类银行还鼓励借款人大幅提高杠杆率（相比于没有补贴的情况）。51
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20世纪60年代，政府所有特殊目的银行的负债规模已变得十分巨大，其隐性补贴的成本已经妨碍了政府实现同期的其他政治目标，特别是在同时应对越南战争和对贫困宣战的情况下。因此，政府决定分拆房利美，允许它发行股票并成为一家私人所有的政府支持企业。改革后的企业将由私人参股并由私人管理，然而它仍享有巨额的隐性公共补贴，尤其是政府对其债务的隐性担保。政府同时还免除了房利美在各州和各地方的所得税，规定其不受联邦破产法约束，而且可以从美国财政部获得信用额度。在私人投资者看来，房利美具有来自美国政府的全面信心和隐性信用支持，因此其融资利率几乎与政府一样低。此外，房利美发行的证券不需要在美国证券交易委员会登记：在1934年《证券交易法》下，房利美证券被视为政府债券，可作为向联邦政府借款的抵押物。这些特征使房利美在面对可能成为其竞争者的完全意义上的私人公司时，表现出无与伦比的优势。作为回报，房利美必须支持政府政治决定的住房目标。事实上，虽然将房利美变成政府支持企业可以把补贴的成本移出政府资产负债表，然而政府提供的隐性补贴和或有债务依然存在。
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房利美在1968年的私有化过程中一分为二。一部分作为一个政府机构保留下来，即政府全国抵押协会（或称为吉尼美），负责将联邦住房管理局或退伍军人管理局等政府机构提供担保的住房抵押贷款证券化；改组后的另一部分（仍叫房利美）转变成一家政府支持企业，它在没有政府直接或隐性担保的情况下回购住房抵押贷款并实施证券化。政府在1971年创办了另一家为住房抵押贷款提供资金支持的政府支持企业——联邦住房贷款抵押公司，即大家熟知的房地美。政府成立该公司希望它与房利美展开竞争。房地美成立之初由联邦住房管理局及其成员银行控股，但在1989年转变成与房利美一样的由公众所有的政府支持企业，享有同样的特权。
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华盛顿的政治家们希望在对住房抵押贷款提供补贴的同时隐藏其成本，因此在他们看来将房利美和房地美转变成承担公共责任的私人企业有非常重要的意义，然而这两家企业不同寻常的公司结构却对其高管产生了负面的行为激励。高管本应力求股东回报最大化，为此，他们本可以从任何私人银行回购贷款并实施证券化，无论这些贷款是否由联邦住房管理局或退伍军人管理局提供担保，只要贷款价值不超过政府规定的阈值即可。但与此同时，两家公司享有税收减免和政府对其债务的隐性担保，这使政府有权影响这些政府支持企业的商业决策。因此房利美和房地美必须达到国会为它们设定的贷款目标。后来的事实证明，这些政治目标是为了大幅提高选区内居民的住房所有率，而这些居民原本并无资质获得贷款。