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20世纪60年代，政府所有特殊目的银行的负债规模已变得十分巨大，其隐性补贴的成本已经妨碍了政府实现同期的其他政治目标，特别是在同时应对越南战争和对贫困宣战的情况下。因此，政府决定分拆房利美，允许它发行股票并成为一家私人所有的政府支持企业。改革后的企业将由私人参股并由私人管理，然而它仍享有巨额的隐性公共补贴，尤其是政府对其债务的隐性担保。政府同时还免除了房利美在各州和各地方的所得税，规定其不受联邦破产法约束，而且可以从美国财政部获得信用额度。在私人投资者看来，房利美具有来自美国政府的全面信心和隐性信用支持，因此其融资利率几乎与政府一样低。此外，房利美发行的证券不需要在美国证券交易委员会登记：在1934年《证券交易法》下，房利美证券被视为政府债券，可作为向联邦政府借款的抵押物。这些特征使房利美在面对可能成为其竞争者的完全意义上的私人公司时，表现出无与伦比的优势。作为回报，房利美必须支持政府政治决定的住房目标。事实上，虽然将房利美变成政府支持企业可以把补贴的成本移出政府资产负债表，然而政府提供的隐性补贴和或有债务依然存在。
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房利美在1968年的私有化过程中一分为二。一部分作为一个政府机构保留下来，即政府全国抵押协会（或称为吉尼美），负责将联邦住房管理局或退伍军人管理局等政府机构提供担保的住房抵押贷款证券化；改组后的另一部分（仍叫房利美）转变成一家政府支持企业，它在没有政府直接或隐性担保的情况下回购住房抵押贷款并实施证券化。政府在1971年创办了另一家为住房抵押贷款提供资金支持的政府支持企业——联邦住房贷款抵押公司，即大家熟知的房地美。政府成立该公司希望它与房利美展开竞争。房地美成立之初由联邦住房管理局及其成员银行控股，但在1989年转变成与房利美一样的由公众所有的政府支持企业，享有同样的特权。
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华盛顿的政治家们希望在对住房抵押贷款提供补贴的同时隐藏其成本，因此在他们看来将房利美和房地美转变成承担公共责任的私人企业有非常重要的意义，然而这两家企业不同寻常的公司结构却对其高管产生了负面的行为激励。高管本应力求股东回报最大化，为此，他们本可以从任何私人银行回购贷款并实施证券化，无论这些贷款是否由联邦住房管理局或退伍军人管理局提供担保，只要贷款价值不超过政府规定的阈值即可。但与此同时，两家公司享有税收减免和政府对其债务的隐性担保，这使政府有权影响这些政府支持企业的商业决策。因此房利美和房地美必须达到国会为它们设定的贷款目标。后来的事实证明，这些政治目标是为了大幅提高选区内居民的住房所有率，而这些居民原本并无资质获得贷款。
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671998]
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事与愿违
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20世纪80年代美国储贷业崩溃之后，房利美、房地美和联邦住房贷款银行这类住房相关的政府支持企业的政治重要性迅速提升。直到20世纪80年代末，政府主要通过优惠的特许政策和储蓄机构监管来为住房抵押贷款提供补贴。许多年来，政府监管部门通过会计方法掩饰储蓄机构的损失，以避免处理大规模的资不抵债，老布什政府上台后，公开宣布很多储蓄机构已陷入破产或资本不足的状态。按照1989年《金融机构改革、复苏与执行法》（Financial Institutions Reform,Recovery,and Enforcement Act，FIRREA）的新规定，老布什政府的决定加速了行业内很多机构的关闭。米歇尔·博什金（Michael Boskin）作为老布什总统经济顾问委员会的主席，希望更进一步，建议对住房抵押贷款领域的政府支持企业进行改革。但在大量储蓄机构行将倒闭的背景下，该项改革的政治可行性不高。作为为住房抵押贷款提供补贴的渠道，房利美和房地美在此时比其他任何时候都重要。正如博什金所说的：
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在就《金融机构改革、复苏与执行法》进行谈判的过程中，我们与两院两党的领导层举行了多次会议。在白宫“内阁厅”举行的一次会议上，我建议我们应努力将针对储蓄和贷款机构的改革扩大到其他类似的机构上，比如有政府（隐性）担保的政府支持企业，它们可以按有补贴的优惠利率获得资金。在私人投资者获取收益的同时，政府（即纳税人）实际上在为这些机构的损失负责。我很快认识到，任何限制政府支持企业的举措将导致储贷机构处置脱离正常轨道，而在当时有序处置更加迫在眉睫。但更糟糕的是，国会很快就开始重新支持扩大对政府支持企业的税收减免优惠。52
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并非巧合的是，政府在1989年开始要求另一些政府特许的住房类政府支持企业（12家联邦住房贷款银行）启动为低收入人群住房融资提供支持的特别项目。从1989年开始，联邦住房贷款银行必须从其净收益中拿出10%来支持中低收入人群的住房贷款项目。
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作为对20世纪80年代后期储贷业崩溃的回应，房利美、房地美和联邦住房贷款银行进一步扩张，但它们仍然主要针对中等收入人群的优级住房抵押贷款进行贷款补贴。根据美国住房与城市发展部（HUD）和美联储的研究，房利美和房地美通过设置更高的首付金额，或购买私人住房抵押贷款保险的方式，来应对高风险借款人更高的违约风险。53因此，20世纪90年代中期的分析家们对房利美和房地美的担心主要集中在住房抵押贷款的提前还款风险上，因为借款人希望以更低的利率进行再融资。54
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很多经济学家指责房利美和房地美利用了大量纳税人的资源（政府对这些机构的债务提供隐性担保）却没有提供相应的公共产品。经济学家们质疑，既然在当时的联邦政府预算之内，已经有联邦住房管理局、退伍军人管理局和政府全国抵押协会等机构提供住房抵押贷款补贴项目，那么是否有必要再额外设立不完全受政府管理和监督的预算外贷款补贴项目（房利美、房地美等）？这些批评者同时指出，银行也可以购买贷款并实施证券化。但是，房利美和房地美享有政府授予的特权，因此银行被挤出了住房抵押贷款的持有或证券化业务。批评者同时指出，房利美和房地美特殊的公司结构鼓励其牺牲公众利益去承担过度的风险：即政府为其债务提供隐性担保，但几乎无监管，在此情况下，这两家机构的管理者有很强的动机以融入的资金和很少的权益资本来发放贷款。直到1992年，国会才开始为房利美和房地美设置监管机构，制定资本标准和其他监管规则，但即使这样，该监管机构的执法权也十分有限。房利美和房地美成为盈利能力强大、受政府保护、高度杠杆化、监管程度低的机构，并很快控制了住房抵押贷款市场。1990年，这两家机构在全国所有独栋住房抵押贷款中的占比达到1/4左右，到2003年这一比例已经上升到1/2。55
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20世纪90年代初，反对房利美和房地美享有特权的声音日益高涨。在所有改革要求中，最强烈的是提高政府支持企业的权益资本比率要求、限制其增长、切断其与政府的关联，以及废除所有这些机构。56
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俗话说“事与愿违”，国会面对房利美和房地美受到的批评所做出的回应成为了这句话的真实写照。国会议员并不在意公共利益：他们在意的是如何取得连任，对于来自大城市选区的议员而言，他们清楚选区中的低收入者对其实现连任的重要性。与此同时，大型银行和激进团体正在打造它们自己的特殊安排，因此，激进团体利用其在国会不断提升的发言权，持续对房利美和房地美施压。激进团体的理由是，如果房利美和房地美不带头实行更低的认购标准，那么可以通过《社区再投资法》协议从银行获得的贷款总量将非常少。因此，在1991年参议员艾伦·迪克森（Alan Dixon）召集的一次参议院小组委员会的听证会上，社区组织推动改革协会和其他激进团体到场作证，对房利美和房地美认购标准的问题穷追不舍。57在社区组织推动改革协会住房业务负责人的证词中，他将银行向政府支持企业出售贷款的可行性和这些银行与社区组织推动改革协会建立《社区再投资法》型伙伴关系的意愿直接联系起来，“很多与社区组织推动改革协会合作且持有数百万美元《社区再投资法》贷款组合的银行称，如果无法持续向房利美和房地美出售这些贷款，银行很快将不能发放更多的类似贷款。”58他还指出，“社区组织推动改革协会发现，目前房利美和房地美使用的认购标准并不针对普通的住房抵押贷款市场，其中包括中等和低收入的房主，这些标准针对的是中产阶层和郊区住房抵押贷款市场。因此，我们坚定地认为，二级住房抵押贷款市场的认购标准至少存在收入歧视，更进一步说或许包含种族歧视。”59
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因此，事情的结果与房利美和房地美的批评者们的期待完全相反：非但没有取消对房利美和房地美债务的隐性担保，国会反而认为美国低收入者也应分享由纳税人提供的补贴。因此政府又大幅改变了针对房利美和房地美的规则，赋予其新的重大责任，即支持美国的低收入者和城市居民获得住房贷款。在1992年大选前，这些变化纳入了老布什总统签署的《联邦住房企业安全和稳健法》（又称《政府支持企业法》）中。作为《政府支持企业法》的要求之一，住房和城市发展部必须为房利美和房地美制定“可承受的住房贷款”目标。作为一种临时性措施，1993年住房和城市发展部要求政府支持企业将贷款的30%投向“中低收入”借款人。住房和城市发展部还划定了“中低收入者”范围，将“特别可承受”（special affordable）贷款规模的临时标准设置为占房利美和房地美购买贷款的1%。如图7.3所示，两项临时标准都迅速大幅上升。60
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图7.3 1992—2008年住房和城市发展部对房利美和房地美的贷款购买要求
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注：房利美和房地美的实际购买量均达到该要求。
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资料来源：Pinto(2011)，第76、87、104、105页
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《政府支持企业法》的支持者知道，这些强制性要求的目的是迫使房利美和房地美降低认购标准，从而推动私人银行给低收入的城市选民发放贷款。这一战略在住房和城市发展部1991年的一份报告中表达得非常清楚：“房利美和房地美的市场影响力远远超出了它们购买或证券化的贷款；它们对优级贷款的认购标准被广泛使用，已经相当于全国性的标准，相当比例的住房抵押贷款使用其标准。”61
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因此，国会要求房利美和房地美将回购住房抵押贷款的首付要求定为5%或更低，并且借款人可以有逾期记录。重要的是，国会还要求房利美和房地美“坚定地协助银行履行其《社区再投资法》规定的义务。”62正如爱德华·平托所指出的，国会要求房利美和房地美购买首付金额低于5%的住房抵押贷款是一个重要的分水岭，因为在1992年之前，除了联邦住房管理局或退伍军人管理局的贷款项目，首付比例低于5%的传统住房抵押贷款完全不存在。63事实上，由于房利美和房地美购买了近1/4的住房抵押贷款，国会要求它们将私人银行引入这一小块市场中，此前私人银行完全不涉足这一部分市场，因为风险过高。
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图7.4 首付比例不高于3%的购房在全美家庭购房中的占比
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资料来源：Pinto(2011)，第24—25页
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推动房利美和房地美购买特定借款人的高杠杆、高风险贷款，对整个住房抵押贷款市场产生了深远的影响。房利美和房地美从1994年开始购买首付比例仅为3%的抵押贷款。认购标准降低并不是排他性的好处：包括中产阶层在内的每个美国人都能享受这些宽松的贷款标准，很多人也确实付诸实践。因此，这类贷款的数量迅速增长：如图7.4所示，在1990年前后只有1/200的贷款有如此高的贷款价值比；1999年的数字为1/10；到2007年已经有2/5的贷款首付比例为3%甚至更低。64
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房利美和房地美的高管和股东被要求承担新的责任，但他们并非言听计从和被动接受的旁观者。在1992年就《政府支持企业法》的谈判过程中，他们发现自己被激进团体及其在国会的盟友围攻。因此他们做出了所能做的最佳选择：成为这个联盟的一员，从而影响立法，使之有利于自身。正如拉古拉迈·拉詹所述，房利美和房地美利用《政府支持企业法》的通过，来确保“对它们的资本要求低于其他被监管的金融机构，两房的新监管者（住房与城市发展部下设的一个办公室，在金融服务监管方面没有任何经验）受制于财政拨款。这意味着如果这一监管机构开始约束房利美和房地美，政府支持企业在国会的盟友会减少这一部门的预算。”65房利美和房地美花费了2亿多美元来游说国会议员，避免更严格的监管。66简而言之，房利美和房地美同意接受国会强制性要求的前提是，它们能在纳税人提供隐性担保的基础上融资，从而为被要求购买的高风险住房抵押贷款提供资金。从这一新的交易中，房利美和房地美的高管和股东们至少在短期内收益颇丰。例如，房利美的CEO富兰克林·雷恩斯（Franklin Raines）仅在2003年就获得了2000万美元的薪酬。
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