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1997年，安德鲁·科莫（Andrew Cuomo）取代亨利·西斯内罗斯成为住房和城市发展部部长，到小布什总统任期时，科莫一直担任该职位。科莫延续了西斯内罗斯降低认购标准的主张。69下面摘录了一段近期对过去30年住房和城市发展部政策的评论：
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和西斯内罗斯一样，科莫的主要政治遗产是推动购房优惠，从而增加住房自有率，并放松了对住房抵押贷款市场过高风险的防范。例如，科莫成功推动美国国会提高了联邦住房管理局担保的住房抵押贷款上限，同时降低了首付要求……科莫还努力支持卖房企业注资给非营利组织，从而为购房者支付首付和成交费提供帮助……科莫将他的努力描述为帮助提高少数群体的住房自有率，但他讨好住房抵押贷款行业的管理层也是出于自身的利益考虑，后者为科莫日后的州长竞选提供资助……科莫领导下的住房和城市发展部向房利美和房地美施压，要求两房购买更多给信誉较低的借款人发放的高风险贷款……科莫力促住房和城市发展部实施公开“调查”，调查房利美和房地美是否符合政府的反歧视公平放贷标准，并对此施加压力。70
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虽然房利美和房地美总是能实现住房和城市发展部的这些目标，但达成目标变得越来越困难：政府要求这两家政府支持企业购买低收入借款人的贷款规模目标在提升，但合格的低收入借款人的数量是相对恒定的。71根据2005年众议院金融服务委员会的一份委员报告，房利美和房地美采用各种手段来达成既定目标，如“双重计算”贷款，即先购买住房抵押贷款，然后下一年再卖给原来的卖方，一年以后再回购贷款的策略，其中每次购买贷款都作为一次新的买入。银行是这类交易及其他可疑交易的合作者，从中赚取“数千万甚至数亿美元的费用，这也是银行参与其中的动因”。72事实上，银行知道房地美和房利美承受着来自政府强制目标的压力，银行利用这一点，在年末时让房利美和房地美彼此间相互竞价从而赚取溢价，因为年末时房利美和房地美将面临来自住房和城市发展部的目标考核。73
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为了填补住房和城市发展部目标和已有合格借款人之间不断拉大的差距，房利美和房地美必须降低认购标准。关键一步是它们决定购买高贷款价值比（低首付）的住房抵押贷款。要确定它们购买的高贷款价值比的住房抵押贷款的准确规模十分困难，因为在2012年房地美、房利美和美国证券交易委员会的诉讼和解中可以发现，这两家政府支持企业过去一直系统性地谎报它们的高风险住房抵押贷款敞口（该和解协议的产生是由于美国证券交易委员会指控房利美和房地美误导了投资者）。74
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对低首付的容忍度日益提高是不够的，房地美和房利美为了维持贷款回购规模的增长以实现住房和城市发展部的目标，不得不购买越来越多低FICO（美国个人消费信用评估公司）评分的贷款。事实上，到20世纪90年代末，这两家政府支持企业的购买占到此类贷款的一半。它们还积极进入浮动利率贷款（ARMs）和纯利息贷款市场。到2006年，房利美投资组合的15.2％为纯利息贷款。75
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然后，即使采取了上述做法，仍不足以让政府支持企业完成住房和城市发展部的目标要求。因此在2004年，房利美和房地美取消了此前对购买所谓的“无证明贷款”（一般属于次优级住房抵押贷款）的限制。无证明贷款是指借款人不必提供工资单、税单等证明收入文件的贷款。取消这一限制的后果是，商业银行和其他住房抵押贷款机构对不良信用记录的容忍度提高，对证明文件缺失的容忍度也越来越大，因为银行明白，可以将这些高风险贷款出售给房利美或房地美。即使不能出售，银行可以将高风险贷款打包成一个由房利美或房地美提供担保的住房抵押贷款支持证券（每100美元贷款的担保费用仅为45美分），然后银行将这些有担保的住房抵押贷款支持证券放入自己的资产组合中，或出售给第三方——这一问题将在下一章深入研究。
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当房地美决定勇闯无证明贷款市场时，其风险管理经理写了数封电子邮件给房地美高管层，指出这是一个严重的错误。2004年4月1日，房地美的风险经理大卫·安德鲁科尼斯（David Andrukonis）在写给副总裁特雷西·穆尼（Tracy Mooney）的邮件中说：“虽然你、唐·比塞纽斯（Don Bisenius，一位高级副总裁）和我都是审慎信贷的倡导者，但从公司高层传达下来的主题并不是审慎信贷，而且每个业务条线中的员工不可避免地要执行高管层的决策。”唐·比塞纽斯在同一天写给迈克尔·梅（Michael May，一位业务高级副总裁）的一封邮件中说：“我们曾开展过无证明贷款业务，但之后发生了严重欺诈案件，我们承担了高额损失。我不确定，是什么使我们认为自己这一次会变得更聪明。”几天后，大卫·安德鲁科尼斯还在另一封电子邮件中表达了对无证明贷款的担忧，这封邮件是写给房地美的首席运营官保罗·彼得森的：“1990年我们将这一产品归入‘危险’类别，并使之在市场上消失。”他接着说：“虽然过去10年来房产升值，但未来以同样幅度持续升值的可能性很小，如果这个项目带来亏空，我们将很难挽救该项目。”76
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这些警告似乎被完全忽略，因为政治因素主导着决策过程。2004年7月14日，高级副总裁罗伯特·钱（Robert Tsien）发电子邮件给房地美董事长兼首席执行官迪克·赛伦（Dick Syron），邮件中建议：“目前对购买无证明贷款规模不设上限的做法是出于现实考虑，因为一旦我们对该类贷款设置上限，就会被外界批评者们解读为我们并非真正支持‘可承受的住房贷款’（affordable lending）。”
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但房地美的风险管理者似乎没有轻易放弃他们对高风险贷款的担忧。2004年9月7日，大卫·安德鲁科尼斯所在风险管理部的同事唐娜·科格斯韦尔（Donna Cogswell）向迪克·赛伦发送邮件警告称，房地美降低认购标准的决定将对住房抵押贷款市场产生广泛影响。她特别指出，房地美持续参与无证明贷款的后果实际上是在这类住房抵押贷款市场中“做市”。她还试图通过唤起管理层的良知来影响他们的决策：“为了不伤害那些我们应该服务的借款人的利益，还有什么比避免购买那些能带来高额利润的高风险贷款更能体现我们的职责呢？”第二天，大卫·安德鲁科尼斯写了一封立场鲜明的邮件。他写信给迈克尔·梅说：“在上周的风险管理会议上，我已经从声誉风险角度对该业务（无证明贷款）做出了结论。我说过，我认为你和（或）罗伯特·钱有责任把这一业务建议转达给迪克·赛伦，他是最终的决定者……我想让迪克·赛伦知道的是，他当然可以批准这些贷款业务，但这与我的建议相背。”大卫·安德鲁科尼斯在第二年被迫离开了房地美。
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众议院监督和政府改革委员公开了这些邮件。作为该委员会主席，众议员亨利·韦克斯曼（Henry Waxman）在听证会的开场白中做了以下总结：
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这些文档（经委员会审查）表明，房利美和房地美清楚它们自己的所作所为。两家机构的风险管理人员一次又一次对公司大量投资于次级和非传统住房抵押贷款的危险提出警告，但这些警告一直被忽视。2004年，房地美首席风险官发送电子邮件给首席执行官赛伦，呼吁房地美应尽快停止购买那些对借款人无收入和无资产要求的贷款。风险官警告说，住房抵押贷款机构正在给高风险的借款人发放贷款，而实际上这些借款人若完全披露其财务状况则很难获得贷款，因此，“借助这一产品实施掠夺性放贷很可能成为现实，并为人所知。”但赛伦先生没有接受首席风险官的建议。相反，公司解雇了首席风险官。77
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金融经济学家乌代·拉詹（Uday Rajan）、阿米特·赛鲁（Amit Seru）和维克兰特·维格（Vikrant Vig）对住房抵押贷款风险增加的原因进行了复杂的分析，验证了房地美的风险管理人员对无证明贷款的担忧。他们试图解释风险模型不能准确预测住房抵押贷款的违约风险，预期损失中几乎一半以上的损失可归因于“缺证明”和无证明贷款。如果房地美和房利美能维持2003年的住房抵押贷款认购标准不变的话，之后严重的次贷危机完全不会发生。78
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克里斯托弗·梅耶（Christopher Mayer）、卡伦·彭斯（Karen Pence）和沙恩·薛伦（Shane Sherlund）的一项研究认为，认购标准降低和房价下跌的共同影响导致了次贷危机，其中认购标准降低“最戏剧化地体现为贷款机构大幅降低借款人的首付，甚至无需首付”。同时，该研究也推翻了另一种解释，即认为次贷危机是因为复杂的创新性抵押贷款结构迷惑了消费者。研究显示，住房抵押贷款违约海啸及其导致的次贷危机，首先且集中反映了贷款机构发放更高风险住房抵押贷款的意愿。79
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尽管对次级贷款有不同的定义，且房利美和房地美在会计操作中也存在问题（这也导致了美国证券交易委员会2001年起诉房利美和房地美的高级管理人员），然而，基于可得数据，研究人员还是能够估计出房地美和房利美高风险贷款的规模。爱德华·平托（1987—1989年担任房利美首席信贷官）和彼得·沃利森（Peter Wallison，前政府金融危机调查委员会成员）采取的方法是，关注次级住房抵押贷款的特点而非房利美和房地美对该类贷款的定义。通过使用来自证券交易委员会与房利美和房地美“不起诉协议”（nonprosecution agreements）的数据，他们发现在住房抵押贷款泡沫的高峰期，房利美和房地美拥有大约1300万份、总价值为2万亿美元的次级贷款和次优级贷款。80讽刺的是，次优级（Alt-A）是“alternative to agency”的缩写，意为（在住房抵押贷款标准放松前）不能卖给房利美或房地美的贷款，因为它不符合政府支持企业的认购标准。只能说时代确实发生了变化。
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维拉尔·阿查亚（Viral Acharya）、马修·理查森（Matthew Richardson）、史丁·范·纽威伯格（Stijn van Nieuwerburgh）和劳伦斯·怀特（Lawrence White）使用了不同的方法，他们只使用了美国证券交易委员会与房利美和房地美和解前的数据（该数据可能低估了这两家政府支持企业的高风险贷款规模）。他们把贷款价值比高于80％的住房抵押贷款和（或）FICO评分低于660分的贷款归入“高风险贷款”。2003—2007年间，政府支持企业新增高风险贷款总额为1.5万亿美元。研究人员用同样的方法来估算政府支持企业之外的其他机构持有的新增高风险贷款，然后计算了两者的比率：由政府支持企业持有的高风险贷款占比，以及由政府支持企业和私营机构持有的新增高风险贷款的占比。如图7.5所示，他们估计，2003年高风险贷款占政府支持企业新增贷款的25％，到2007年这一数字增长到36％，2003—2007年间的平均占比为28％。数据也表明，政府支持企业最终购入了美国大多数新增高风险贷款。2003—2007年间，政府支持企业购入了60％的新增高风险贷款。到2007年，它们几乎购买了所有的这类住房抵押贷款。不管人们怎么分析数据，房利美和房地美拥有大量高违约风险住房抵押贷款的事实是毋庸置疑的。81
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图7.5 2003—2007年GSE高风险抵押贷款占GSE新增贷款和全部新增贷款的比例
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注：“高风险贷款”是指贷款价值比大于80%或者FICO评分低于660分的贷款。
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资料来源：Acharya et al（2011）,第59页
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为了通过“可承受的住房”支持福利再分配，克林顿政府不止于推行对房地美和房利美的改革。联邦住房管理局通过为低收入居民的住房抵押贷款提供担保来帮助其购房，从而使银行和其他贷款机构能够发放这些贷款。联邦住房管理局原本实施的标准与20世纪90年代前传统的认购标准相契合。事实上，它最初的担保贷款标准为期限20年、首付比例20％、“经济上稳健”的分期偿还住房抵押贷款。82但在克林顿政府的压力下，联邦住房管理局于2000年改变了信贷标准。最低首付要求降到3％，同时提高了可担保的贷款额度上限，向借款人收取的担保费用也减少了一半。83结果，由联邦住房管理局担保的住房抵押贷款的违约率显著上升。在20世纪50年代，联邦住房管理局担保的住房抵押贷款中的止赎起始（止赎过程的第一步，即放贷机构依法通知借款者其违约事实）贷款在任何一年不会超过全部住房抵押贷款的0.37%；传统住房抵押贷款的止赎起始贷款占比为0.15%。联邦住房管理局担保的住房抵押贷款和非联邦住房管理局（优质）担保的住房抵押贷款的止赎起始比率在20世纪50年代之后有所上升，但在1960—1990年间，两类住房抵押贷款止赎起始比率之间的差距依然很小。从20世纪90年代起，两类住房抵押贷款的止赎率上升显著。2002—2007年间，联邦住房管理局担保的住房抵押贷款的年平均止赎起始比率上升到3.51％，而传统优质住房抵押贷款的这一比率为0.85％。到2012年，联邦住房管理局担保的住房抵押贷款的止赎起始比率已达到5%。84慷慨放贷的各联邦住房贷款银行（FHLB）也推动了贷款标准的下降。正如政府支持企业的购买和担保行为降低了银行发放高风险住房抵押贷款的成本，联邦住房贷款银行的预付款也使银行发放这类贷款的成本更低。从1989年到2005年，各联邦住房贷款银行的总资产从1750亿美元增长到1万亿美元。85
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703672000]
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为什么不反对？
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读者可能会问，为什么共和党当时没有反对这些政策变化。毕竟共和党人曾在1994年中期选举中获得了国会的多数席位。一些国会共和党议员，特别是众议员理查德·贝克（Richard Baker，路易斯安那州）、众议员吉姆·利奇（Jim Leach，艾奥瓦州）和参议员理查德·谢尔比（Richard Shelby，亚拉巴马州）等人，对当时贷款标准的变化提出了口头反对，并认为即使不完全取缔房利美和房地美，也应该缩减其业务范围。发出反对声音的议员都来自农业州，这并非巧合：他们并不代表低收入和城市选区，而是代表20世纪90年代“银行交易博弈”中失败的联盟。他们也不指望他们的反对会取得成功。
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美联储主席格林斯潘也施压反对房利美和房地美。2000年春天，他发表了致众议员理查德·贝克的公开信，强烈要求国会考虑住房抵押贷款补贴在维持稳定方面的负面影响。86在随后2005年的国会证词中，格林斯潘极力反对房利美和房地美在维持稳定或市场流动性方面有其必要性的主张。“除了通过获得市场补贴来创造利润，我们已经找不到支持政府支持企业继续维持其庞大资产负债表的任何理由。”87
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在证词中，格林斯潘引用了美联储的一项研究，研究表明，房利美和房地美通过市场补贴价格融入资金，购买自己或对方的住房抵押贷款支持证券，并不能有效地推动住房抵押贷款市场的流动性、提升美国资本市场的效率，或降低购房者的借款利率。
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