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读者可能会问，为什么共和党当时没有反对这些政策变化。毕竟共和党人曾在1994年中期选举中获得了国会的多数席位。一些国会共和党议员，特别是众议员理查德·贝克（Richard Baker，路易斯安那州）、众议员吉姆·利奇（Jim Leach，艾奥瓦州）和参议员理查德·谢尔比（Richard Shelby，亚拉巴马州）等人，对当时贷款标准的变化提出了口头反对，并认为即使不完全取缔房利美和房地美，也应该缩减其业务范围。发出反对声音的议员都来自农业州，这并非巧合：他们并不代表低收入和城市选区，而是代表20世纪90年代“银行交易博弈”中失败的联盟。他们也不指望他们的反对会取得成功。
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美联储主席格林斯潘也施压反对房利美和房地美。2000年春天，他发表了致众议员理查德·贝克的公开信，强烈要求国会考虑住房抵押贷款补贴在维持稳定方面的负面影响。86在随后2005年的国会证词中，格林斯潘极力反对房利美和房地美在维持稳定或市场流动性方面有其必要性的主张。“除了通过获得市场补贴来创造利润，我们已经找不到支持政府支持企业继续维持其庞大资产负债表的任何理由。”87
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在证词中，格林斯潘引用了美联储的一项研究，研究表明，房利美和房地美通过市场补贴价格融入资金，购买自己或对方的住房抵押贷款支持证券，并不能有效地推动住房抵押贷款市场的流动性、提升美国资本市场的效率，或降低购房者的借款利率。
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格林斯潘还强调，房利美和房地美固有的政府隐性担保，使这两家机构的过度增长可以不受市场纪律的约束，这会降低房地产市场的稳定性。由于担心这两家政府支持企业会导致系统性风险，他呼吁建立新的监管机构来限制它们的扩张和风险：
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正如我去年（2004年）的结论，政府支持企业需要一个监管者，具有类似于银行监管机构的职权，腾出手来专门为其制定恰当的资本标准，同时应在国会批准下建立清晰可信的破产和接管流程，从而明确政府支持企业的债权人承担损失的前提。然而，如果立法部门只采取以上行动而并不限制政府支持企业的资产组合，我们就会冒险继续固化投资者的不当认知，即政府支持企业是政府的职能部门，其债务等同于政府债务。政府支持企业将更加便利地扩大规模，增长速度将高于整个住房抵押贷款市场的增长；的确，由于法律并未限制政府支持企业的资产组合仅限于住房抵押贷款，它可以无限度地增长。如果不限制政府支持企业的资产规模，将危及它们维护美国金融市场安全稳定的能力，而金融市场的稳定恰恰是对住房自有权的重要支撑。88
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理查德·卡内尔（Richard Carnell）是财政部负责金融机构的部长助理，他也主张严格管控房利美和房地美。2001年，他指出房地美和房利美享受着“隐性支持”，“相比于显性的联邦存款保险，这往往导致（由纳税人承担的）更大的净补贴”。同时，“政府对政府支持企业的隐性支持没有限度”，“政府对（关闭）房利美和房地美没有可信、可行的接管机制”，政府支持企业还“享受特殊公司专门法律的优惠条件，而不适用一般法律”。89
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罗伯特·塞勒（Robert Seiler）是国会预算办公室的政府经济学家，参与了联邦住房企业监管办公室对房地美和房利美的监管，他分析了房利美和房地美享受的隐性补贴，并质疑纳税人是否能从政府支持企业提供的补贴中获得显著收益，特别是考虑到房利美和房地美在固定利率住房抵押贷款的证券化市场中实施“心照不宣的串谋”。塞勒认为，政府给房利美和房地美的很多补贴被转移给他们的股东，而不是以较低住房抵押贷款利率的形式转移给购房者。90
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也有部分左翼人士攻击了房利美和房地美。其中最激烈的（也是有先见之明的）攻击来自拉尔夫·纳德（Ralph Nader），我们将他的话引述如下：
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这些企业一方面迅速而又巧妙地采取冷酷的私营企业策略，另一方面牢牢依附于联邦政府最根深蒂固的高额福利。这种结合产生了两大政府支持企业，不仅太大而不能允许其破产，同时看上去还拥有过度影响力和公共属性，以至于不能对其实施监管，也不能从公共利益出发有效地影响它们。任何提倡限制两房权力或减少补贴的建议，都会立刻受到它们无所顾忌的反击。房利美负责沟通事务的副总裁约翰·巴克利（John Buckley）在接受采访时直截了当地告诉《华尔街日报》，“我们重视对政治风险的管理”……房利美和房地美都极为擅长最大程度调动美国人民对拥有住房的热爱之情。房利美在报纸上的广告很少不出现或不强调“帮助家庭实现美国梦”这样的字眼……无论一个行业的使命多么崇高，允许其自筑神坛，并免受严格的独立监督，都是与市场经济和民主政治体制格格不入的。豁免于常规的制衡也可能导致纳税人巨大的付出。91
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703672001]
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高层盟友
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当局对这些批评置若罔闻的一个原因是房地美和房利美做了大量工作，在共和党内赢得了强大的盟友。其中之一是众议院发言人纽特·金里奇，他在1999年离开国会后从房地美最终获得了超过160万美元的咨询费。《纽约时报》埃里克·利希特布劳（Eric Lichtblau）的一篇报道指出，金里奇“和房利美、房地美就许多关键问题达成一致——包括为它们在国会中受到的攻击进行辩护、加入它们的购房项目、默许高级助手为它们工作。虽然金里奇已经在（2012年）竞选活动中试图尽量淡化过去与房利美和房地美的密切关系，但他供职国会期间的记录显示，他与两房的政治和财务关系比他后来公开承认的要更加深远，事实上，正是这一关系为其后报酬丰厚的咨询工作打下了基础。”92事实上，利希特布劳的文章指出，金里奇不是唯一离开国会后为房利美和房地美工作的人，阿恩·克里斯滕森（Arne L.Christenson）曾是金里奇的幕僚长，1999年房利美聘任他为高级行政官和说客。
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房利美和房地美在“管理政治风险”方面的努力远不限于维护与金里奇的关系。1998—2008年间，房利美和房地美分别支出7950万美元和9490万美元用于游说国会，并在该时期分别位居游说国会费用排名的第二十位和第十三位。房利美在有重要国会议员的州和地区建立了55个“伙伴关系办公室”。正如2005年《财富》杂志的一篇文章报道，这些办公室通常聘用一些前政客，例如，负责南达科他州办公室的鲍勃·辛普森，原来担任民主党参议院领袖汤姆·达施勒的助手。在建立“伙伴关系办公室”的同时，“房利美的美国社区基金会（ACF）同时发布公告，宣布将投资当地具有较高影响力的某个项目。”93住房和城市发展部针对这些办公室的调查发现：伙伴关系办公室的活动并不仅仅局限于“可承受的住房”倡议……相反，伙伴关系办公室主要是参与一些活动，旨在获得接近或影响国会议员的机会。美国社区基金会项目大多分布在一些参众议员的家乡，其中包括银行委员会以及决定两房监管部门预算的小组委员会的成员们。94
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房利美和房地美还致力于直接与政客合作，以确保他们能够在各自的州和地区宣传高知名度的社区发展项目。例如，国会最热心支持两房的纽约州参议员查尔斯·舒默，于2006年11月20日曾发布这样一则新闻，标题为“舒默宣布房地美承诺投资1亿美元解决德拉姆堡（Fort Drum）和沃特敦（Watertown）房屋紧缺问题”。副标题为：“舒默推出同汇丰银行合作的房地美新计划，其中包括低利息低首付贷款。今年6月，舒默敦促房地美和房利美加快‘混凝土浇制和交付计划’（Plate and Deliver Concrete Plans）——房地美已于今天通过该计划。”95
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房利美和房美毫不避讳地为其盟友的政治竞选捐款，同时也资助那些支持房利美和房地美商业模式的学术研究。在2000—2008年的选举期内，房利美、房地美及其员工为几十个参众议员，尤其是那些担任与监管两房相关的委员会要职的议员们，贡献了超过1460万美元的竞选资金。96接受捐助的主要对象包括参议员克里斯托弗·多德、众议员巴尼·弗兰克、参议员巴拉克·奥巴马、参议员约瑟夫·拜登和参议员查尔斯·舒默。房利美和房地美也回击那些批评其政治交易及其经济风险的学术评论。事实上，在担任房利美高级副总裁时，阿恩·克里斯滕森推出了一系列所谓“房利美论文”，并为那些支持“房地美或房利美违约概率极低”观点的著名学者提供研究经费。97
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703672002]
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全美金融公司及其伙伴
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房利美和房地美还有一个支持者：将政府支持企业所受到的强制性要求视为商业机会的住房抵押贷款发放者。其中最大的三家机构是全美金融公司、富国银行和华盛顿互助银行。98其基本业务模式就是按照新标准发起和出售住房抵押贷款，或对其实施证券化，并在交易中收取佣金收入。实施这一战略的住房抵押贷款发起机构吞并了很多规模较小的竞争对手，发放了巨额住房抵押贷款，并将其中的大量贷款卖给房利美和房地美。两房高风险住房抵押贷款的增长主要是因为与几大银行的合作：全国社区再投资联盟报告的1995年后4.5万亿美元《社区再投资法》贷款承诺中，93%源于四家大银行——美洲银行、花旗银行、摩根大通、富国银行以及被这四大行合并的银行，其中包括发放住房抵押贷款的巨头全美金融公司及华盛顿互助银行。99
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一旦“银行交易博弈”创造出巨大的住房抵押贷款行业，在住房抵押贷款市场中履行政府补贴的风险中介职能，那么这个行业就将开始在支持住房抵押贷款补贴的政治联盟中发挥积极作用。在2000年前后，住房抵押贷款行业的公司对国会竞选的捐款急剧增加。一项研究发现，竞选捐款对国会议员在住房金融立法中的投票行为的影响日益显著。2003—2004年，竞选捐款在住房抵押融资相关的立法方面影响了20%左右的投票；相比之下，在1995—1996年这一比例仅为3%。100
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鉴于赞成高风险住房抵押贷款补贴的联盟实力不断壮大，我们不应该对2000年上台的共和党总统小布什没有改变对房地产融资的补贴而感到惊讶。事实上，如图7.3所示，他沿袭了克林顿的政策，实际上还提高了克林顿时期对房利美和房地美设定的“可承受的住房贷款”目标：中低收入贷款占所有房利美和房地美贷款的56％，“特别可承受”贷款占27％，“服务不足地区”贷款占39%。同样，这些贷款类别之间有部分重叠，到2008年，作为一个整体来看，房利美和房地美在二级市场上购买的80%的住房抵押贷款可能都属于这些强制性类别的贷款。101
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这个决定的背后是纯粹的政治因素，小布什2002年6月的亚特兰大之行就已反映了这一点，当时他在一个非洲裔美国人的教堂里宣布了他的“美国梦蓝图”。小布什宣布要在2010年将少数族裔的住房所有者数量提升到550万人的目标。102后来，在解释将如何实现这一目标时，这位共和党总统明确了其战略：“我很自豪地宣布房利美已响应号召，据我了解，在一段时期内将有4400亿美元的资金。房利美利用自己的影响力为少数族裔房主创造了购房资金。这是房利美章程中的内容，现在到了实施的时刻。房地美也表达了参与的兴趣。我很欣赏这两个机构为购房者提供良好的资金支持。”103
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703672003]
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泡沫破裂之前的住房金融市场状况
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2006—2007年美国住房金融市场究竟是怎样的状况？几个突出事实勾勒出一个非常脆弱的系统。图7.6对美国高风险住房抵押贷款市场的规模进行了估计。根据维拉尔·阿查亚及其同事的研究，我们将高风险贷款定义为包括次级和次优级在内的住房抵押贷款。104这些高风险贷款在20世纪90年代前是几乎不存在的。1052001年，新发放的高风险住房抵押贷款总额达1800亿美元，占全部新增住房抵押贷款的8%。3年后，这一数字增加到7150亿美元，占比达24%。到2006年，新增高风险住房抵押贷款总额达1万亿，占比为36%。如果我们把2001—2006年间的新增高风险住房抵押贷款累加，结果是令人震惊的3.5万亿美元。平托和沃利森使用不同的方法发现，截至2008年6月，大约有2800万份存续的次级和次优级贷款，余额约为4.8万亿美元。也就是说，在2008年中，所有存续住房抵押贷款中大约有一半存在高风险。不管以哪种方式估算，次级贷款都存在巨大的泡沫。106
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图7.6 2001—2006年美国高风险抵押贷款市场