1703674443
墨西哥政府的这一政策带来了灾难性后果。在这种情形下，银行内部人士和少数股东几乎没有风险资本。这与迪亚斯时期的银行业完全相反，那时候银行资本基本来自内部资源。无论是银行家还是少数股东，都有很强的动力监督贷款的发放。
1703674444
1703674445
在这种机制下，要规避银行倒闭的风险，墨西哥的银行监管者需要特别警觉地监管银行，并采取有效控制措施。但事实上，其银行监管者既缺乏经验，又缺少可以采用的手段。政府自己出于政治目的设计了宽松的银行会计制度。监管者们也有老板，而老板绝不会支持任何可能促使银行认定损失并补充资本金的行为。事实上，在1995年之前，“国家银行委员会”（National Banking Commission）并没有可及时收集信息的技术手段，也缺乏监管银行的合法权力及自主权。29
1703674446
1703674447
银行的监管者和管理层都不能有效监管银行，意味着墨西哥的储户不能单纯依赖银行规避储蓄的损失风险。为保护储户利益，银行私有化政策还要求形成其他机制。在技术层面上，银行储户只能依仗银行储蓄保障基金 (Fondo Bancario de Protección al Ahorro，FOBAPRO，墨西哥政府建立的存款保险制度）。但实际运行中，银行储蓄保障基金可以从央行借款。30由于墨西哥银行与银行储蓄保障基金之间的关系，前者的担保不是隐性的，而是一个明确的承诺。按照要求，墨西哥银行需要在每年12月份发布银行储蓄保障基金下一年予以保险的银行负债总量，但其1993年、1994年和1995年的报告中都没有披露这一信息。相反，它表示银行储蓄保障基金将对所有的银行负债（含存款、贷款和授信，包括与其他银行的上述负债）承担兜底责任。31这里剔除了部分种类的银行负债，但实际操作时存款保险承担的责任是无限的——甚至包括一些银行间贷款。32更糟的是，银行储蓄保障基金项目没有任何约束，其运作是基于具体情况具体分析。33总之，万一灾难来临，墨西哥政府开出的是空白支票。
1703674448
1703674449
因为存款保险的无限责任，储户们不再监督银行将资金投放到高风险资产组合的行为。与迪亚斯时期储蓄市场按市场规则运行形成鲜明对比，1991年至1996年，墨西哥的银行定期存款及利率与银行的风险管理并不相关。34银行内部人士的游戏规则是“正面我赢，反面你输”：如果赌赢了，回报相当可观；如果赌输了，损失就会传递到存款保险制度的真正出资方，即墨西哥纳税人。
1703674450
1703674451
在这种情况下，墨西哥的银行信贷飞速增长，1991—1994年间翻了一番（见图11.1）。住房贷款增长更快：1991年12月到1994年12月，住房和房地产实际贷款量增加近2倍。由于住房贷款只计算正常贷款，上述增长还存在低估。在住房贷款中有不少不良，其逾期本金和利息通过持续结转进入了所谓的“转贴现”（rediscounts）会计科目；截至1994年12月末，“转贴现”总额几乎等于住房贷款总额，也就是说，住房贷款在3年中几乎增长了5倍。35这一贷款增长速度与存款增长速度极不匹配：从1992年到1994年，贷款金额超出存款金额约20%；其中的差额通过外资银行外币贷款为主的银行间拆借弥补。36
1703674452
1703674453
银行信贷快速增长通常伴随着草率的贷款审核，而墨西哥正是这一定律的经典实例。在墨西哥的银行里，几乎没有授信分析。37银行作为其所属工业和商业集团的财务部，几乎不需要进行贷款调查。在政府持有并管理银行时期，银行最大的债务人就是政府，剩下的贷款则给了政治上关键的企业和利益集团。由于墨西哥没有民间信贷报告体系，银行无法依靠其他信用中介提供信息。38墨西哥的第一家民间征信机构直到1993年7月才建立，而在1995年2月之前其运转基本无章可循。39
1703674454
1703674455
上述情况导致不良贷款增速超过贷款增速。按照通用会计原则，在一定时间后（如美国为90天），逾期的本金和利息将计为不良。但如前所述，墨西哥政府为了在私有化时掩盖银行的真实状况，并没有遵循上述标准，而是创建了一套诡异的标准，即银行可以分离逾期本金和逾期利息，只将后者计为不良，逾期本金可通过转贴现或展期持续结转，保持“正常”。1991年12月，政府公布的银行不良贷款率为3.6%；1994年12月，不良率上升至6.1%。这一增速已不容乐观，但如果加上转贴现金额，1991年12月和1994年12月的不良率将分别是13.5%和17.1%。40
1703674456
1703674457
1995年，银行逐步停止转贴现贷款，代之以展期或重组逾期本金，并仍将这些延期偿还的贷款计为正常贷款。会计上将这些延期偿还贷款计为逾期贷款的做法对不良贷款率计算产生巨大影响：1996年12月的不良率由5.7%上升到32.5%。即使这个数值可能仍然低估了贷款的违约风险，因为自1995年2月起，作为银行纾困（这一点稍后详细讨论）的一部分，银行可以将贷款置换成墨西哥存款保险机构的本票。如果在公布的不良贷款金额上加入存款保险机构的本票总额，那么实际不良贷款额将超过正常贷款额：1996年12月的不良率将达到52.6%。41
1703674458
1703674459
似乎嫌糟糕的会计制度给纳税人带来的负担还不够，墨西哥银行业还面临着巨大的汇率风险。银行内部人士使用美元融资，在获得美元贷款后，将其借给没有美元收入的企业。外汇贷款约占墨西哥银行业贷款总额的1/3。42当然，这又是一件只有不知道自己在做什么或者在拿别人钱赌博的人才会做的事情。只有在政府有能力维持稳定的比索钉住美元的汇率机制时，这种赌博才有可能赢。但1994年后期，投资者们已经明白了萨利纳斯政府爬行钉住汇率制度的实质：短期降低通胀率，通过高估比索使选民以为外国商品廉价。这一局面不可持续。1994年12月，比索开始下跌。为避免比索贬值，新当选的埃内斯托·塞迪略（Ernesto Zedillo）总统竭力通过提高央行利率吸引投资者购买墨西哥政府证券。1995年3月，房地产抵押贷款利率跃升至74%，5个月前该利率才22%。43尽管如此，比索还是崩盘了，在短短几天内，比索与美元的兑价近乎腰斩。
1703674460
1703674461
对于那些没有美元收入但从银行得到了美元贷款的企业，比索的崩盘无异于贷款本金在一夜之间增加1倍。利率快速上升和美元计价贷款对应比索价值的上升，使那些原本面临风险但还能正常运转的贷款迅速转为违约，银行偿付能力严重不足。
1703674462
1703674463
对此，墨西哥政府出台了银行纾困计划，最终耗费的纳税人资金约占GDP的15%。44“国家银行和证券委员会”（National Banking and Securities Commission，西班牙语首字母缩写为CNBV）接管了12家面临严重财务危机的银行，冻结了股东权利；并实际干预了3家银行（即保留股东对银行的控制权）。墨西哥18家银行中，有15家陷入了被干预的境地。
1703674464
1703674465
银行纾困计划最显著的特征之一是银行储蓄保障基金主导的贷款回购计划：以其不良资产作为交换，银行可获得银行储蓄保障基金十年期不可交易的无息本票，其利率略低于政府债券，且银行要对转给银行储蓄保障基金的贷款本息支付清收费用。但实际上，银行没有支付任何费用。45简而言之，墨西哥的纳税人购买了银行的坏账。
1703674466
1703674467
墨西哥的银行家很可能猜到了政府干预和纾困计划，并趁机救助了自己的非金融企业。研究表明：从1995年到1998年，20%的大额贷款流向了银行董事。与普通贷款相比，这些内部人士贷款的利率更低（低4个百分点），但违约率却要高出33%，抵押回收率也低30%。46
1703674468
1703674469
银行之所以能借机支持自己董事的非金融企业，根源在于银行储蓄保障基金变更了贷款回购计划的规则。1995年计划开始时，墨西哥政府宣布银行储蓄保障基金的贷款回购不包括逾期贷款、破产企业的贷款、开发银行贴现贷款、UDIS（纾困初期为避免借款人遭受汇率风险采用的账户单位）计价贷款、关联方（董事及其家庭或企业）贷款等。但随着银行状况的恶化，政府放开了上述限制。47更严重的是，政府没再对银行储蓄保障基金施加任何约束或要求，所有的决策都依具体情况而定。48由此，银行储蓄保障基金纾困不再是一次性项目（像1995年所预期的），它成了一种开放式机制，直到1999年，还有贷款陆续从银行转入银行储蓄保障基金。银行的资产组合中，银行储蓄保障基金债券的比例逐年上升：1995年为9%，1996年上升至20%，1997年和1998年达到29%，1999年攀升至35%。同样，银行干预也不是一项临时性措施了，而是从1994年一直延续至2001年。49截至1999年6月，银行纾困计划的总成本达到6920亿比索（约合650亿美元），约为墨西哥GNP的15%。50
1703674470
1703674471
人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703672036]
1703674472
1995—1996年银行危机：对革命制度党威权统治的致命一击
1703674473
1703674474
综上所述，银行业纾困的实质是将纳税人资产转移给包括墨西哥富豪在内的银行股东，这给墨西哥政治带来了巨大冲击。它激起了全国债务人的抗议活动，其中最著名的是EL Barzón组织的示威活动（EL Barzón取自牛拉犁所系的牛轭环）。更重要的是，因为利率飙升和信贷骤降，数百万中产阶层因家庭破产满怀怨恨。反对党则利用了这股怨恨，乘机充实自身力量。1997年，在下议院中期选举前夕，反对党代表坚持对银行纾困计划展开调查，否则拒绝批准后续资金，此举迫使1999年联邦预算批复整整推迟9个月。
1703674475
1703674476
随着议会中反对党力量的上升，政府解散了银行储蓄保障基金，代之以新的更自主的存款担保机构“银行存款保护协会”（Bank Savings Protection Institute，墨西哥首字母简称为IPAB），大多数（虽然不是全部）银行储蓄保障基金的债券转换为银行存款保护协会债券。银行存款保护协会扣除和清算了这些债券的基础资产，实际上承认银行储蓄保障基金债券所互换的贷款是难以回收的。对此，国会也同意从政府每年的财政预算中拨出资金偿付银行纾困所需的款项，51从而明确了新的银行存款保护协会债券具有政府主权债务的地位，实际的风险承担者还是墨西哥的纳税人。
1703674477
1703674478
人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703672037]
1703674479
民主化和新银政伙伴关系的建立
1703674480
1703674481
时至1997年，不仅是银行业濒临崩溃，革命制度党亦是如此。当时，墨西哥几乎所有银行资不抵债，通过政府干预勉强维持。革命制度党在1982年洛佩斯·波蒂略掠夺银行时就失去了产业资本家和银行家的支持。为促进经济增长，墨西哥政府绞尽脑汁，放弃了长期以来的贸易保护政策，于1986年加入了《关税与贸易总协定》（General Agreement on Tariffs and Trade），于1994年加入了《北美自由贸易协定》，52从而失去了有组织的产业工人这一长期以来的忠实追随者的支持。银行业的崩溃以及随之而来的广泛的个人和企业破产，又削弱了革命制度党仅有的支持力量。
1703674482
1703674483
20世纪80—90年代，反对党一直推行的选举改革开始见效。1997年众议院（下议院）中期选举时，革命制度党在其历史上第一次失去了多数席位。此后的两年中，它失去了几乎半数州的控制权。2000年，革命制度党在总统选举中败给了“亲企业”的反对党。至此，墨西哥进入了民主化过渡期。53
1703674484
1703674485
1997年前后，埃内斯托·塞迪略总统处境艰难：若要维持革命制度党的政党地位，必须设法再次推动经济发展，建立新的政银伙伴关系。54但是，在经历了1982年的劫掠和随后的银行私有化后，革命制度党已成为全民公敌，银行家（以及潜在的银行家）有充分的理由不再信任它；而塞迪略和他的团队也有理由不再信任银行家：1991—1992年私有化过程中，很多资本是虚构的；但私有化失败时，银行家却通过自己的银行将利益输送给支持自己的工业企业，让纳税人埋单，令革命制度党横遭指责。
1703674486
1703674487
塞迪略政府为此做出了自迪亚斯威权统治以来墨西哥政府从未做过的选择：允许外资银行持有墨西哥的银行。之前，外资银行已经在墨西哥开设了一些小型代表处，但整个20世纪里，商业银行一直牢牢地掌握在国内所有者手中。1995年2月，在1995—1996年银行危机前夕，外资银行获准收购市场占有率在6%以内的墨西哥的银行，即墨西哥的大银行不在收购之列。1996年，政府取消了对外资银行所有权的各项限制（新规定于1997年生效）；1996年12月，外资银行控制了墨西哥银行总资产的7%；1999年12月，该比例上升至20%；2003年12月，该比例达到82%，且此后基本维持在这一水平（见图11.2）。55自此，墨西哥的银行业不再被墨西哥国家银行、墨西哥商业银行和桑坦德·塞尔芬银行（Serfin）等控制，而成了花旗银行、汇丰银行和西班牙毕尔巴鄂比斯开银行（BBV）等国际大银行的天下。
1703674488
1703674489
1703674490
1703674491
1703674492
图11.2 1991—2011年墨西哥外资银行市场份额