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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703672049]
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从旧君主到旧共和
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在很多方面，旧共和是巴西君主制的延续。选举权的相关规则使多数人无法发出任何政治声音，并且总统由议会间接选举产生。中央政府仍是又穷又弱。各州有权征收出口关税、从国外贷款并组织自卫军。地方集团势力把各州当作准封地管理。加之巴西经济上最重要的圣保罗州和米纳斯吉拉斯州利用它们对立法机关的控制，轮流担任总统，31要参选总统首先要当选这两州的州长。同时，来自圣保罗州和米纳斯吉拉斯州的立法委员们会确保中央政府的经济政策有利于他们所在的州，包括保护制造业、通过收购多余库存对咖啡实施价格保护等。
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大萧条对圣保罗和米纳斯吉拉斯地方集团之间的交易与合作形成了严峻的挑战。咖啡价格彻底崩溃，制造业产出大幅下降，失业不断蔓延。南部州南里奥格朗德州长热图利奥·瓦加斯（Getúlio Vargas）组织了一个名为“自由同盟”的联盟，承诺重振巴西经济增长，以及为工人群体提供更大的参政空间，后者在圣保罗、贝洛奥里藏特和里约热内卢等迅速发展的工业城市急剧上升。在随后的选举统计出现舞弊后，军队发动和平政变，将瓦加斯推上台。
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瓦加斯出生于一个富裕家庭，并且一直处于政治圈内，1926年至1928年曾担任财政部长。他意识到1891年共和制建立后，巴西社会正逐步城镇化、工业化，工人阶层的地位越发重要。因此，在城市选民们的支持下，他建立了拉丁版的“威权民粹主义”，这与当时横扫欧洲的纳粹主义和国家社会主义运动有很多共同点。凭借自身特有的混杂了民粹主义、反共主义、反犹太主义和法西斯主义的思想，瓦加斯建立了从1930年一直持续到1945年的威权统治。正如本章篇首所述，和当时的墨索里尼等其他独裁者一样，瓦加斯将自己视为人民意愿的化身。他最终取缔了其他政党，取得了工会的控制权。当一个人自己就能体现人民意愿的时候，他就不再需要中间人了。
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703672050]
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威权民粹主义下的银行业政策
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瓦加斯继承了此前的银行业体系：将最重要的银行收归国有，主要用来吸收存款，并向政府或主要政治团体发放贷款。瓦加斯想要建立一个福利国家，支持制造业增长，以便促进他的主要支持群体就业。因此，他没有必要重新考虑巴西银行业：1930年革命之前，巴西银行被用于向咖啡种植商提供资金；现在则被用于向政治上得宠的实业家们提供资金，并购买国债为福利国家的增长提供资金。32
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为了建立一个持久的政治联盟，就像利用巴西银行一样，瓦加斯还需要发展一家濒临破产的国有大型储蓄银行——联邦储蓄银行（CEF，Caixa Econmica Federal）。仿效西欧政府储蓄银行鼓励穷人储蓄的古老传统，1860年巴西银行法建立了一个受欢迎的储蓄机构，名为经济互助储蓄银行（Caixa Econmica e Monte de Socorro），它既是储蓄和贷款协会，也在很大程度上像一家典当行。在旧共和期间，它改名为联邦储蓄银行，可以吸收稍大额存款（个人每周存款和账户余额都有法律上限），也可以将存款投资于政府债券。不过联邦储蓄银行规模太小，没有人惦记。
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但是瓦加斯明白，这样一家国有储蓄银行的扩张，可以帮助他得到更多的存款进而弥补政府财政赤字，同时还可以鼓吹自己是“穷人之父”。1934年，联邦储蓄银行和其他储蓄银行（caixas）获得了商业银行交易税的豁免，可以发放抵押贷款以及向联邦和地方政府发放贷款。此外，商业银行也可以将部分资产存入储蓄银行。20世纪30年代中期，30%的商业银行存款都存在了储蓄银行中。33
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1945年，在瓦加斯被军队推下台后，巴西曾进行过短暂的民主试验。但是在一个财富和机会分配都极不均等的国家里，即使有可能，也很难把民粹主义的精灵关在瓶子里。不出意料，瓦加斯在1951年再次被巴西公众选为总统。三年里，他的民粹主义倾向不止一次地导致了他和军队之间的摩擦，瓦加斯不断为继续掌权而斗争，并被认为主导了对反对派领袖的暗杀行动。最终，与其在政变中被推翻，瓦加斯选择了用点三八左轮手枪结束了自己的生命。
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瓦加斯自杀后的民选政府换汤不换药。实际上，1954—1964年间的历任总统倾向于做瓦加斯派：他们也是民粹主义者，为回馈工人阶层选民，力图促进产业发展并扩大社会福利。和瓦加斯一样，他们不是通过加税而是通过征收通货膨胀税来筹集资金，讽刺的是，这恰恰是从他们的选民那里征收的。尽管这一举措降低了他们的支持率，但他们别无选择：除了花言巧语，他们并没有掌握多少权力。他们担心，如果通过向富人征税来实现野心，富人们会选择离开巴西或推翻他们（这并非不可能）。
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瓦加斯及其后的民粹主义政府的融资模式非常简单：财政部发行货币，用于支付超出税收收入的政府支出，进而推高通胀，使得持有现金或存款既不会生息，也不会获得比通货膨胀率高的利息。从现金征收的通货膨胀税100%归政府所有，从存款上征收的通货膨胀税在政府与银行、储蓄银行之间分成，分成比例取决于国民经济中存款对现金的比率、银行支付的存款利息和政府设定的存款准备金比率（银行必须存在央行的不生息现金占存款的比例，1965年之前国有的巴西银行为巴西央行）。
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图13.2显示了1947—1986年间巴西通货膨胀税的情况。341951—1954年瓦加斯掌权期间，由于他不断增加支出取悦选民，却没有同步增税，通货膨胀呈加速发展趋势。这四年的平均通胀率为17%（此前四年为7%），产生了占GDP比重约为3.3%的通货膨胀税。其中的75%（GDP的2.5%）归政府，剩下的25%（GDP的0.8%）归非国有银行。35
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图13.2 1947—1987年巴西通货膨胀税占GDP的比例
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注：我们根据40.6%存款存在国有银行这一事实对数据进行了调整。
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资料来源：根据Lees、Botts and Cysne (1990)第38、39、127页的数据计算
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只有在政府实施金融抑制时，才能防止人们将现金转入利息高于通货膨胀率的银行账户，通货膨胀税才能发挥作用。但是设定利率上限意味着将存款挤出银行业，这会降低私营部门的贷款规模，进而降低私营部门的就业增长率。瓦加斯是第一个但绝非最后一个面对这一难题的总统。他意图用社会福利和令城镇工人受益的就业刺激计划换取政治支持；再通过通货膨胀税为这些福利和就业刺激计划埋单，同时抑制了这些工人的就业增长机会。瓦加斯的解决措施令人唏嘘：他创建了一家国有开发银行，国家社会经济发展银行（BNDES, Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social）,由财政部为其提供资金，支持那些就业量大的企业发展。也就是说，由于印钞抑制了私有银行的贷款，瓦加斯就印发更多钞票来建立一家国有银行并为政府选定的企业贷款，这些类似国有的企业进而参与了劳动力密集的基础设施建设，如公路、桥梁和港口设施的修建等。36
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703672051]
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规避通货膨胀税的恶性循环
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这种解决问题的方案，比如让国家社会经济发展银行印钞贷给企业雇主，制造了更高的通胀；通胀率上升时，由于现金资产贬值更快，客户流失也会更快。为规避通货膨胀税，人们会避免持有现金或银行存款，而现金和银行存款需求缩水后，为满足财政资金的需求，政府只好印发更多的钞票。这样就导致通货膨胀进一步上升，通货膨胀税基进一步萎缩。这种做法还限制了投资。一方面使银行体系收缩；另一方面，由于私人部门的厂商无法预测价格水平，难以进行生产和投资决策，实体经济（非金融）增长放缓、就业机会减少。政府为了应对就要进一步扩大国有企业的规模，就需要更多来自通货膨胀税的政府预算支持，最终的结果就是通胀率的螺旋上升和银行业的螺旋下降，经济逐步被主要目的不是盈利而是促进就业的国有企业所控制。
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经济理论和多国实证显示，最初通货膨胀上升时，政府从通货膨胀税中获得的收入增加。但是随着时间推移，通货膨胀率不断上升，但通货膨胀税基（现金和活期存款）缩减得更快，完全抵消了通货膨胀率的上升，导致（实际购买力衡量的）通货膨胀税收入最终下降。
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图12.1、图13.2和图13.3显示了通货膨胀加速、通货膨胀税收入放缓和私人部门投资下降的过程。从1951年到1964年，年均通货膨胀率不断加速，从15%急剧上升至73%，扣除价格因素后的政府税收收入也从GDP的1.9%上升到6.6%。私人部门的投资比例大幅缩水，最终新的投资主要来自国有企业。从1947年至1954年，政府在净固定资产投资中的占比从16%上升到了28%，1960年跃至50%，1969年更是达到了60%。以下数据可能更能说明问题：1972年，巴西前50家最大的非金融企业中，总资产的56%属于国有。37如图13.2所示，20世纪70年代和80年代，通货膨胀的加速上升并未带来通货膨胀税收入占GDP比重的提升。随着通胀的上升，经济中的现金需求不断缩减，通货膨胀税基的缩水远远抵消了通货膨胀率上升带来的税收收入增加。
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