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银行业的政府安全网
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我们的结构化陈述所得出的另一个重要经验是，政府为银行提供的安全网，例如存款保险，实际上降低了银行体系的稳定性。我们的陈述还指出，安全网的出现并非为了提高银行体系的效率，而是出于政治博弈。实际上，存款保险、政府救助等概念及其他政府提供的支持有助于提升银行体系稳定性这一观点，与加拿大的经验不符。尽管加拿大经济的周期性很强而且没有存款保险制度，但加拿大从未经历过严重的银行业偿付危机（最近一次银行体系流动性危机出现在1839年）。包括大萧条时期在内的大部分时间中，加拿大甚至可以在没有“最后贷款人”的情况下正常运行，这实在是令人震惊。加拿大银行（加拿大的央行）直到1935年才成立。
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正如我们在第六章中提到的，尽管副作用广为人知，美国还是在1933年建立了存款保险制度。当时还是总统候选人的罗斯福在1932年给《纽约太阳报》的信中写道：存款保险制度“会使银行管理层懈怠，会让银行与储户面对存款风险时不再那么审慎。我认为这有可能演变成为联邦财政的无底洞。”8然而，自1933年起，银行业防护机制主要为政治目的服务，即为享受防护机制的银行降低资金成本。银行业的政治影响力越强，这种保护力度就越大。9
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这种情况在其他国家的经验中也存在吗？存款保险是政治博弈的产物，是不稳定的来源吗？全球有关存款保险的研究非常多，其中大部分采用了跨国统计比较。核心结论是，安全网越慷慨，银行体系越不稳定，并且扩大银行业安全网主要是为了增加政治影响力。一些研究发现，安全网越慷慨，往往预示着银行危机发生的概率越高。这些研究还发现，在政治体系脆弱的环境下，存款保险造成的不稳定影响越大。10关于安全保护网如何激励风险承担的其他研究还发现，存款保险使银行融资成本对银行所担风险的敏感性下降。11
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在政府决定采用存款保险的过程中，政治的作用非常明显。相关研究表明，一系列政治因素显著提升了推行存款保险的可能性。1980年时，只有20个国家有存款保险制度，2003年增加到87个国家。德米尔居奇—昆特等人（Asli Demirgü-Kunt、Edward Kane和Luc Laeven）得出的结论是，国内外的政治压力是存款保险制度被采用的重要因素。来自国外的政治压力包括世界银行的建议，以及加入欧盟所要求的前提条件。研究所囊括的国内政治压力通过一组国内政治测量方式展现，其中包括政体评分、贪腐程度、官僚体制复杂程度、对政府执行部门权力的限制、政治竞争度指标以及民主的公信力。这项研究的结果指出，对当权者和政府执行部门权力限制较弱的民主国家，更倾向于采用存款保险制度。该项研究还提供证据表明，给定其他因素一致，贪腐严重的国家更倾向于采用存款保险制度。最后，这项研究发现如果存款保险制度是在金融危机时期开始实施的，那么制度设计往往很糟糕，从而导致更严重的道德风险问题。12
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是，但怎么解释中国？
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特别具有批判主义精神的读者读到这里也许就要开始找反例来反驳了。但面对这些读者，我们想说的是，个别反例不能构成充分的证据来说明这种规律的不存在。正如存在活到100岁的大烟枪的事实无法证伪吸烟致癌的理论。
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然而，我们必须给予批判性思维应有的重视。毕竟观察到足够数量的反例意味着理论框架可能缺少了一些重要的东西。让我们从一个让许多读者关心的案例开始。中国银行业在最近几十年间，在政治体制与西方民主制度差别较大的环境下快速增长。我们同时也研究了银行业快速增长同时银行体系保持稳定的其他三个案例——明治维新时期的日本（1868—1912年），德意志帝国时期的德国（1871—1918年）和皮诺切特在位时期的智利（1973—1990年），并探究它们的政治制度。
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根据我们的理论，当政府强大到足以集中决策，但没有强大到可以削弱银行家、银行股东、储户的财产权时，威权国家可以产生快速增长以及至少局部稳定的银行体系。明治维新时期的日本和铁血宰相时期的德国正是这种中央集权的威权政体的例子。然而如果控制政府的集团拥有不受约束的权力，民营银行则难以产生，因为它们做出的不剥夺银行的承诺无人相信。中国正是这种威权政治体系的例子，这导致了中国基本不存在西方意义上的民营银行。国有银行主导着中国的信贷市场。由于中国没有成功的民营银行体系，从这个角度来看，它符合我们的理论。皮诺切特在位时期的智利或许可以算一个反例，但这个反例也有些模棱两可。皮诺切特在经历灾难性的银行私有化过程后，才建立起一个稳健的银行体系，而这场灾难性的银行私有化带有威权政体失败案例的特征。
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中国
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中国已经广泛地发展了民营经济，尤其是在农业、制造业、采矿业，这些行业在过去30年中大力推动经济增长。然而中国的大银行却没有真正地私有化，这些大银行仍然都是由政府控制并由国家控股。它们的首要任务是为国有企业提供信贷。这些银行提供的贷款很多最终造成大量损失。当银行的贷款损失达到一定规模时，国家会通过政府援助消除这些坏账（最近一次发生在2000年）。另外，很难阻止政府强迫银行贷款给政府的企业，或强迫贷款给有特殊关系的人控制的企业，或要求银行将50%的存款零利息地存放在中央银行（中国人民银行）。我们下文将会讨论，中国银行业的投资者明白，一旦投资，他们将会受制于国家的强制措施，或者被迫迎合国家或国企的利益。国家偏爱国企，因为国企能够创造就业，但这使国企将其成功建立在为它们提供贷款的银行的亏损之上。
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改革开放前，中国不存在一般意义上的银行业。和其他计划经济国家一样，中国的银行业本质上是计划经济体系中的清算系统。这样的银行业不存在吸收存款、发放贷款、清算市场交易或管理风险等性质。改革开放前，物价和工资由政府决定，就业有终身保障，生产为国企垄断。政府实际上拥有所有资产和产出，在政治和经济上没有竞争对手。
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这样的国有经济有一个明显的问题。对个人而言，生产激励微乎其微，欺骗政府的激励却很强。随后的中国领导人逐渐意识到继续维持这样的经济形态会使中国不适应世界的发展。如果没有经济的市场化改革，中国将最终变成军事和外交上的弱国。因此，一系列让市场决定价格的改革自20世纪80年代中期开始，并在90年代加速。民营经济被放开并得到鼓励，许多国有企业被完全或部分民营化。
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1992年邓小平“南方谈话”之后，中国政府决定让金融行业现代化以提升经济持续增长速度。“南方谈话”为经济改革提供了有力的支持。除了一些核心行业，国有企业开始民营化。13民营化是渐进式的，最初大部分股权由国家或受国家控制的国有“法人”（一种法律实体，包括各种各样的政府机构和国企）持有。并且允许企业通过90年代早期成立的上海和深圳交易所以及香港股市，在境内外进行融资。
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然而，经济改革开放的同时，银行体系还是由国家控制。除央行之外，中国银行体系最初由四大国有银行——中国银行、中国建设银行、中国农业银行、中国工商银行组成。设计者最初是让这四家银行各自专注于为不同的行业提供贷款或专注于某类业务。但随着时间的推移，这四大行的业务逐渐趋于同质。此后，逐渐允许其他国家控股的银行和民营银行开展运营，但规模较小。截至1994年末，经央行批准，全国的非国有银行只开办了130家分行、98家支行以及724家支行以下营业网点。与此同时，四大国有银行有138081家支行以下网点。14至2003年，四大国有银行的资产仍约占全国银行业的55%。虽然这些国有银行继续主导着银行体系，但近年来非银行机构信贷变得越发重要。
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中国的大银行由国家控股并非偶然，政府为其盟友带来回报并创造就业，就业对于国家生存至关重要。然而经济增长最核心的来源是民营经济，民营经济的投资主导着商业周期。民营经济投资的能力主要取决于能否获得信贷资源，而各时期信贷资源充裕程度主要受中国人民银行的一系列政策影响。当通胀率上升时，中国人民银行限制贷款增长，设置有利于国企的信贷资源分配。中国人民银行这么做有双方领导存在政治联系的原因，也是由于国有企业创造就业的政治意义重大。中国城市中的工人阶级拥护共产党的一个重要原因是它努力维持他们的就业。因此当信贷资源稀缺时，高增长但政治上关系较疏远的民营经济就承担了信贷资源配置压力。15
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银行的存款和贷款利率由政府设定，利率管制具有多重功能。第一，存贷利差较大为国有银行带来利润缓冲。这个缓冲非常重要，因为向国企提供的贷款给银行带来持续的巨大损失。在21世纪初，数以千亿计的贷款损失被核销（由政府吸收，也就是由国家财政埋单）。同时大多数研究者判断这些国有银行在接下来的10年里产生了几乎相同数量级的贷款损失。这些损失一直未反映到账面上，贷款到期后再展期，成为“长青”贷款。16第二，存款利率保持在低位减少了货币升值的压力，从而促进出口增长。17简而言之，不能认为中国的银行体系通过良好风险管理成功地将信贷资源引导至民营的、最具竞争力的信贷需求方。
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因此，中国的银行体系不是在威权政权下促进民营银行体系健康快速发展的案例。中国银行体系维持过去30年中国高经济增长速度的能力仍是不确定的。18低效的贷款指导、利率管制，以及阶段性的大规模政府纾困仍然是维护银行体系稳定的主要手段。假如中国的银行体系是完全民营的，能自行设定利率并以经济效益为本分配信贷资源，将导致国有企业萎缩，以保持工人就业来维护稳定的政府也将因此面临极大的风险。许多研究者认为中国经济的持续增长取决于减少国家对银行体系的控制。然而，很难预见中国的政治体制将如何改变以促成对民营银行开放。
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德国
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德国的情况又如何呢？难道银行业和重工业的增长不是发生在俾斯麦大权独揽的时期吗？难道俾斯麦不是一位因在统一的德国推行中央集权而闻名的普鲁士贵族吗？
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毋庸置疑，在德国银行体系向全能银行发展的同时，贷款迅速增长，尤其是对工业的贷款迅速增长。这也是银行业的一个新模式。这种模式在19世纪最后25年中得到完善，让一家银行能同时在全国设分行、开展贷款、吸收存款、承销证券、资产管理等多种业务。因此这使得最大的几家银行相比英国和美国的银行对工业企业具有更强的控制力。通常，德国的银行通过提供短期贷款与一家工业企业建立联系，贷款的资金来源是该银行的存款。随着企业成长及其资金诉求增加，这家银行会为其发行股票。股票通常由该银行的资管账户认购。以上做法使得企业的投票权和控制权集中于银行体系，因此股东拥有更大的权力来规范企业的经营管理。实际上，这段时期德国经济之所以会形成卡特尔格局，至少可以部分追溯到寻求建立有序市场（即并无过多竞争的市场）的大银行的影响力。
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德国央行控制纸币的供给，并采用金本位制。至1913年，储蓄银行和信用合作社总资产约占金融系统总资产的30%。在当时储蓄银行联盟和信用合作社联盟各自发展自己的民营机构，为该行业提供行业自律监管，并在危机发生时提供救助。这在某种程度上与加拿大以及南北战争前的印尼安纳州与俄亥俄州的银行间合作关系类似。德国的银行体系不仅有丰富的信贷资源、多样的资金来源，而且在1860—1930年间基本没有发生危机（唯一的例外发生在1873年，这次危机发生于德国银行体系发展早期）。19
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我们所面对的问题是，19世纪末期的德国是否构成我们从结构化陈述中得出的规律的反例？当时德国的政治体系是怎样支持德国银行体系发展的？
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答案是：虽然德国当时处于威权政治环境，但还是有许多具有代表性的机制制约德国宰相和皇帝的威权统治。在1871年德国政治统一之前，德国是一个政治脆弱、由多个主权国家组成的松散邦联体。普鲁士在1866年与1871年分别击败奥地利与法国，经过战争和谈判，德国终于从松散的邦联变成了以普鲁士为主导的联邦制国家。实际上，联邦建立后各州仍保留其原有的地方政府结构。德意志帝国自身采用两院制的立法系统，各州有其自己的议会，具有一个两院制的立法系统。德意志帝国参议院是非民选的上议院，代表各州利益。德意志帝国众议院（下议院）由全国成年男子普选产生。立法的前提是众议院和参议院都要以绝对多数赞成票通过。
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