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经济学家和其他希望通过研究银行业来改善银行体系运行的人，都需要学会在决定银行业形态的政治和技术环境下思考银行及其改革措施的合意性。要理解为什么有的银行体系可以提供稳定而充足的信贷、有的却不能，需要研究各国银行体系建立的政治基础，以及决定各国“银行交易博弈”结果的政治联盟的本质。7
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各国银行博弈的本质随时间而变，可能反映其剧烈的政治变迁。最显著的变化在于，我们所分析的每个国家都发生了革命或政府组织形式的根本性变迁。1688年的光荣革命及其后英法两国长期的政治纠葛，深刻影响了英国的银行业历史。军事竞争对英国相对稀少的人口的压力是英国政治历史的主题：它推动了选举权的扩大，进而在19世纪增强了银行业的竞争，在20世纪中叶削弱了银行信贷在经济中的重要性。美国独立战争使特许银行成为可能，美国宪法规定如何分配政治权力，从而长远地决定银行许可和监管的模式；此后，包括内战在内的主要事件也深刻影响了银行业结构。在墨西哥和巴西，主要源于政治斗争的银行危机给银行业结构带来巨大变化，例如没收银行财产、恶性通胀等，挤出了仅有的私人银行，银行体系主要服务受（政客）青睐的借款者，从而导致墨西哥和巴西进入长期的金融抑制。
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除了剧烈的政治变迁，其他渐进的变迁往往导致主导银行业政策的政治联盟被新联盟所取代。但是，这些变迁是否发生以及是否影响银行博弈，不仅取决于人口或行业增长机会，也取决于一国的政治制度。
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我们以加拿大和美国在19世纪和20世纪初期发展的异同为例。西方移民和交通进步提升了农业利益，两国都经历了相似的农业民粹主义者对现有银行体系的挑战。加拿大的政治制度被设计成抵制这些挑战，其最初的银行业结构没有发生根本变化。在加拿大，政治制度的设计旨在减少发生重大政治变革的可能性，其政治系统由英国而非新生国家的革命先驱设计，其目的是减少可能威胁金融、贸易和基础设施建设等大英帝国关键战略领域的政治风险。加拿大的1840年《联合法》以及1867年宪法都试图将经济和金融体系与政治危机隔离，包括来自农业民粹主义运动的压力。
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但在美国，农业民粹主义者和单体银行家结成的联盟改变了1830年之前的银行特许制，即银行特许权自由化，但不能在全国设置分支机构，从而确保准入门槛的有效性。纵观两国历史，美国与加拿大银行博弈的核心区别在于美国的宪法结构使银行许可权分散化，且没有隔绝金融体系和民粹主义政治。这一制度性区别使美国的民粹主义运动能够与银行家及政府联合，重新塑造符合其利益的银行体系（包括全国性银行体系，联邦储备体系，以及20世纪30年代的各种银行业创新政策）。20世纪后期，随着美国人口由乡村转入城市、银行业危机、技术变化以及其他青睐银行整合的因素逐渐成熟，新的主导联盟得以产生，其核心是新兴全国性银行和激进团体之间看似不可能却成功联手的伙伴关系。
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历史告诉我们，尽管政治和银行业分类及理论十分有用（如图2.1），银行业历史仍不能简单地抽象为由政治联盟到银行业的单向因果关系。银行业也影响着政治。正如我们在第三章所讨论的，对一国的生存和扩张而言，为国家财政利益服务的银行业和军事、贸易战略同等重要。银行体系不仅是政治的结果，也影响着未来的“银行交易博弈”。
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无论是在威权政体还是民主政体中，银行不仅通过影响财政和军事塑造国家，它还影响博弈各方的谈判力。获胜团体可获得财富和政治权力，进而巩固他们在下一轮博弈中的实力。因此，银行博弈具有持续性，比如迪亚斯统治时期的墨西哥精英集团。加拿大的银行在早期建立了全国性的分支机构，并利用自身影响力挫败或招安民粹主义者。美国根深蒂固的单体银行家们则维持准入壁垒长达150年之久，尽管这耗费了巨大的经济成本和社会成本。即使在1933年金融危机中，单体银行家仍然凭借其政治影响保住了联邦存款保险和其他有利于维系其地位的监管政策，并终结了威胁其自身的银行整合运动。
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金融创新和企业家精神既受政治环境影响，又影响着金融产品和服务的发展。在银行业和政府财政中引导金融创新的个人及公共企业家行为，很大程度上决定了银行业的经济功能，同时决定了战争结果和帝国扩张。
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比如，特许银行和汇票的产生，这是早期现代银行的标志，既改变了银行业的历史，又改变了国家的性质。苏格兰在18世纪和19世纪初期就宣布银行可自行决定经营地点和服务，苏格兰也因此成为银行业创新的摇篮，苏格兰银行体系的成功，包括纸币、有息存款、银行分支机构、授信额度和其他创新，促使英格兰在19世纪30年代初开放银行竞争，从而成为全球现代银行业的先行者。
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个人行为对结果也有影响，主要在于一些个人能够识别并抓住组建政治联盟和实施金融创新的机会。如亚历山大·汉密尔顿，不仅在勾画美国宪法中发挥了重要作用，而且还建立了特许银行的金融策略和公共财政制度。汉密尔顿知道如何达成政治共识：作为财政部长，他挫败了美国银行的反对者，对方认为他的政策违背宪法、背离自身利益。还有许多其他政治企业家，他们建立联盟的想法和能力在银行业历史上留下浓墨重彩的一笔。安德鲁·杰克逊成功阻止了美国第二银行的再设，尼古拉斯·比德尔则在这场政治斗争中失手，而许多历史学家认为，如果比德尔能以不同方式运作手中筹码，他本可以获胜。8何塞·利芒图尔（José Limantour），迪亚斯时期的墨西哥金融奇才，是另一个很好的范例。他发现了如何促使各地区权贵和金融家形成稳定联盟，为数十年来动荡的墨西哥筹措资金；在美国1907年金融恐慌前夕，他发明了贷款证券化，以此为政府银行提供流动性支持。此后贷款证券化被广泛模仿。总之，银行博弈的结果并非机械地由联盟谋划决定：有影响力的政治企业家既可以放大，也可以中断历史趋势。
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在历史关键时刻，身居要位的个人会对银行业结果产生重大影响。1994年，国会发言人纽特·金里奇撰写了《与美国的契约》（Contract with America），领导共和党成功夺取了众议院控制权。20世纪90年代和21世纪初，共和党在改革房地产金融尤其是政府支持企业的问题上产生分歧。部分国会精英倾向推动改革降低政府支持企业的风险。如果金里奇站在改革者一边，将政府支持企业改革作为共和党的政治目标，他也许就阻止了20世纪90年代末和21世纪初对政府支持企业增加补贴和其他房地产融资的政策。正因为金里奇身居高位，对政府支持企业及其拥趸而言，说服他不进行改革的政治收益非常丰厚。
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某些卓越政治企业家的失败也值得聆听，它有助于我们追踪政治权力的起伏。20世纪之交，威廉·詹宁斯·布赖恩在总统竞选中连续失败，从而无法推行其农业民粹主义纲领，包括物价通胀，保留地区性银行以及联邦存款保险等。尽管如此，20世纪30年代，在亨利·斯蒂格尔等人的推动及富兰克林·罗斯福总统的默许下，布赖恩坚持的民粹主义运动最终还是结出了政策的果实。
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自由乌托邦主义观点
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正如第二章所述，银行体系两大关键目标——信贷充足和避免银行危机——能够在多大程度上实现取决于其所处的政治环境。如第三章所述，无论是从历史视角还是逻辑角度，完成现代国家的使命促使其必须成立并利用银行，而银行又在现代国家和现代银行业的共同进化中发挥了重要作用。这一逻辑在本书国别分析中已详细论述。认为银行体系可以自发形成，或在没有政府积极参与的情况下也能有效运转的，都是乌托邦式幻想。
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苏格兰在18世纪和19世纪初的自由市场环境最接近乌托邦式的银行理想，但即便在那里，银行运转也要依赖于国家的法律和实际保护。苏格兰的银行体系没有公共财政负担、特许权管制以及其他干扰力量，其环境具有特殊性。最重要的是，苏格兰银行的运营之所以能少受政府干预，恰恰是因为英格兰的银行发挥了与国家分租的核心作用。如果没有英格兰的银行，苏格兰银行业将不得不在国家公共财政中扮演更重要的角色，也就不可能与政治分离得如此彻底。毕竟，如果苏格兰是一个完全独立的国家，它不可能在1707年解散议会，这是以皇冠换取自由主义银行发展的单方面政治缴械！
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狭义的自由主义认为，国家的理想状态是提供国防，并在清晰的法律条款下确保自愿合约的执行。在这一概念下，自由主义理论家认为国家在银行许可和监管方面不应发挥任何作用。这一观点建立在对国家本质的不完全认知之上。国家需要银行作为融资工具。一个没有银行的国家不可能存在也从未存在过。事实上，更具讽刺意味的是，恰恰是自由主义理论家指出的国家的基本功能——国防——使得银行如此重要。
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纵观整个历史，国家间的军事竞争和经济竞争一直是银行许可和监管的推动力量。有组织的武装是国家的主要功能，这正是国家需要银行许可和管理的最重要原因。狭义的国家观念忽略了政府在塑造银行业中发挥的积极作用，具体包括两个根本性问题。第一，从历史的角度看，它忽视了政府在建立有效银行体系中的核心和必要作用。文艺复兴时期的银行业长期处于信贷匮乏的状态。第二，它忽略了一个无法回避的逻辑，无论对错，政府都必须创造且分配权力：任何一个自我约束、不将银行作为获取军事和经济利益工具的政府，都会很快被利用银行的政府取代。无论赞同与否，银行业政策永远是国家管理的有力工具。狭义地将国家理解为保证法律实施的法庭，忽略了法律的政治基础以及政权间斗争的军事和经济基础。
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威权主义相关观点
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在第二章对威权的讨论中，我们根据权力集中程度划分了威权政体。其中威权的“坐寇”——即个人权力之大，可不经任何人同意控制一切，可随喜好劫掠任何人的任何东西——对于政治学家和经济学家而言，是一个实用的抽象概念。现实世界存在该种威权的近似情形，比如萨达姆·侯赛因时期的伊拉克，一小撮人对其他人口具有近乎绝对的控制权；但即使在那里，威权统治者也需要依靠盟友。单一威权统治者的绝对集权从未存在。9
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我们关于20世纪90年代前的墨西哥和巴西这两个威权国家的案例研究表明，现实世界的威权统治者总是需要寻找盟友，为其服务支付报酬，需要诱使盟友投入资源和精力。在威权政体中，单纯依靠命令无法建立银行：需要在预期获得经济收益的基础上，吸引资本和存款。
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由威权者及其盟友形成的银行体系并不相同。在威权政府达到一定程度的政治集权后——比如，迪亚斯时期的墨西哥——银行成为工业资本家、银行家和政府官员结成的复杂联盟网络（如通婚）的关键。这些政治体系往往将银行特许权限制在其精英网络的成员内部，银行贷款也几乎无一例外地流向联盟内部。在这些政体中，银行信贷少于一般的民主政体，银行体系也往往更为脆弱，因为一旦政府遇到严重的财政危机（包括革命等，如1911年的墨西哥革命），就可能没收银行。然而，与其他形式的威权政体相比，集权的威权制度下，借贷充足，银行体系相对稳定。
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相反，如果威权政府弱小、权力分散，上述复杂网络，包括参与者互相监督，惩罚机会主义，就会变得不可行。巴西帝国开创初期以及旧共和时期就属该类示例。当时，巴西无法建立稳健的全国商业网络，甚至很难从抗拒中央政府的地区精英阶层中获取税收。这种情形下，银行特许权成为政府少有的能够掌控的权力之一，所以政府必须使用这一权力获取通胀税，尽管将银行体系变成通胀税工具导致了金融抑制，甚至导致精英阶层成员也很难获得银行贷款。
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民粹主义相关观点
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在第二章的民主分类中，我们指出了民主与信贷充足、银行稳定性间的不同关系。理论分析和我们对所研究各国的历史叙述都反映了人民主权这一讽刺性事实：对少数服从多数原则的政治权力约束最少的民主，恰恰损害了多数人的利益。很少有民粹主义政府能够选择同时实现信贷充足和银行业稳定的政策。事实上，短期追求信贷充足可能在长期导致银行体系不稳定，并减少信贷供给。
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