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治理地方政府债务应允许合理举债并遏制过度投资
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通过以上对有关地方政府举债模式的演变过程以及当前地方政府融资平台债务风险问题的分析，我们看到的似乎是这样一幅图景：中国的各级地方政府就像是一群患有资金饥渴症的饿虎，随时在等待着中央政府采取宽松的宏观经济政策的时机；它们在焦躁的等待过程中不断寻求各种能够绕开现行体制和政策限制的政府融资创新模式；一旦时机来临，就准备采用法无禁止的变通手段去赶赴政府融资的盛宴；由于金融业生存发展的外部金融生态环境不良以及政府主导经济运行等一系列深层次上的原因，由银行主导的金融市场面对地方政府融资爱恨交加，欲拒还迎；而盛宴过后，往往是一片狼藉，剩下的是一堆巨额坏账！我们认为，这并非是地方政府融资的真实图景。
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从某种程度上说，中国经济改革的进程就是一个从中央向地方不断分权的过程。分权化改革曾经极大地激发了地方政府的积极性和活力。回顾改革历程，中国的地方政府无论在经济发展还是在制度创新方面，一直扮演着非常积极而重要的角色。在经济学界，这种通过向地方分权进而促进地方政府间竞争的改革模式，被广泛认为是造就中国经济持续繁荣最重要的因素。在对地方政府为获取外部资金而穷精竭虑的行为进行深入批判之前，我们需要解答的关键问题是：地方政府为什么会有如此强烈的资金饥渴症？地方政府融资是否具有某种内在的合理性？如果地方政府的对外融资需求确实不可避免，那么单纯依靠堵截的策略就很难真正从根本上解决地方政府的债务问题。
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综合起来看，当前地方融资平台债务激增的主要原因是为了满足地方政府安排的公益性基础设施项目建设的资本性支出要求，而不是用于地方经常性服务项目支出。根据有关部门统计，自2008年第四季度以来，地方融资平台公司举债资金除了有10％左右用于解决中央提出的4万亿元投资计划中的地方配套资金之外，其余部分主要用于地方政府安排的城市基础设施等公益性项目建设。这些资本性支出项目大多属于推进城镇化建设所必需的中长期投资项目。从公共财政角度看，由于公共基础设施建设的资本性支出要求与地方财政收入的期限结构不匹配，对公共基础设施建设的资本预算需要寻求必要的外部融资支持。考虑到城镇化是中国经济社会中长期发展战略的一个重要方面，而中国许多地方都面临城镇化所要求的公共基础设施建设资金短缺问题，因此地方政府的融资需求具有一定的合理性。中国当前面临的主要问题在于缺乏有效的手段来遏止地方政府进行过度举债和过度投资的持续冲动。
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一、当前地方融资平台贷款主要用于城市建设
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地方政府融资平台举债资金主要是用于地方政府安排的公共基础设施项目建设所需要的资本性支出，而不是用于地方经常性服务项目支出。从相关的统计数据来看，如果按照地方融资平台类型进行划分，在城市投资建设、交通运输、开发区建设、土地储备和国有资产管理等不同类型的融资平台公司中，城市投资建设、交通运输类平台是金融机构地方政府融资平台贷款最为集中的领域。
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截至2009年年末，流向城市投资建设、交通运输、开发区建设、土地储备和国有资产管理类融资平台公司的贷款余额占金融机构全部地方政府融资平台贷款余额的比重分别为42.8％、22.4％、12.8％、10.4％和10.7％；各类融资平台公司2009年新增贷款占全部融资平台贷款新增量的比重分别为42.6％、17.2％、12.8％、13.2％和11.1％；2009年年末各类融资平台公司贷款余额的同比增速分别为69.8％、46.2％、70.8％、108.5％和74.3％。从融资平台公司贷款余额和贷款新增量占比情况可以看出，城市投资建设和交通运输类平台占据了绝对多数的地位，两者合计的贷款余额和贷款新增量占比分别为65.2％和59.8％；而从贷款余额增速来看，土地储备类平台贷款增速最高，交通运输类平台贷款增速相对较低（参见图4-18）。
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图4-18 按地方政府融资平台类型划分的平台贷款构成状况
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资料来源：根据中金公司研究数据和公开披露信息整理
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从地方政府融资平台项目贷款的实际投向来看，贷款投向主要集中于基础设施建设行业和广义房地产开发行业两大领域。截至2009年年末，基础设施行业融资平台项目贷款余额约为3.95万亿元，占年末全部融资平台项目贷款余额的69.6％；基础设施行业融资平台2009年全年新增项目贷款1.56万亿元，占当年全部新增融资平台项目贷款的63.2％；2009年年末基础设施行业融资平台项目贷款余额同比增长65.6％。广义房地产开发行业包括各类开发区、工业园等园区建设、市政公共设施管理以及土地储备等相关子行业，其中有些部分与基础设施建设业下属的子行业重复。截至2009年年末，广义房地产开发行业融资平台项目贷款余额约为3.16万亿元，占年末全部融资平台项目贷款余额的55.6％；广义房地产开发行业平台2009年全年新增项目贷款1.48万亿元，占当年全部新增融资平台项目贷款的60％；2009年年末广义房地产开发行业融资平台项目贷款余额同比增长88.6％。租赁和商务服务业以及公共管理和社会组织类平台项目贷款截至2009年年末的贷款余额分别为0.6万亿元和0.53万亿元，占年末全部平台项目贷款余额的比重分别为10.6％和9.4％；这两类平台当年分别新增项目贷款0.35万亿元和0.3万亿元，占当年全部新增平台项目贷款的比重分别为14.1％和12.3％；贷款余额增速相对较高，分别比上年年末增长了138.2％和132.2％。值得注意的是，公共管理和社会组织类平台项目贷款当中主要以土地储备贷款为主：截至2009年年末，公共管理和社会组织类平台项目贷款当中土地储备贷款余额占比约为81.3％；当年新增的公共管理和社会组织类平台项目贷款中土地储备贷款的增量占比约为85.1％（参见表4-5）。
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表4-5 地方政府融资平台项目贷款按实际投向分类状况
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（续表）
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资料来源：根据中金公司研究数据和公开披露信息整理
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从地方融资平台项目贷款实际投向的行业细分情况来看，基础设施行业下属的公共设施管理业融资平台项目贷款的余额和增量占比均远远高于其他行业平台的项目贷款。除此之外，融资平台项目贷款较为集中的行业主要包括道路运输、土地储备、投资与资产管理以及城市公共交通业；投资与资产管理以及土地储备类融资平台项目贷款增速更是远远高于其他行业平台（参见图4-19）。
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图4-19 地方政府融资平台项目贷款实际投向的行业细分状况
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资料来源：根据中金公司研究数据和公开披露信息整理
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综合起来看，地方政府融资平台项目贷款当中约有2/3的比例直接投向水利、环境和公共设施管理业、交通运输业以及电力、燃气及水的生产和供应业等公共基础设施建设管理项目。尽管不少地方政府可能会较多地从形象工程、政绩工程、国内生产总值工程或者从招商引资的角度出发，而不是从提高居民福利水平、促进社会和谐发展的角度出发来安排公共基础设施项目建设，从而使得融资平台项目贷款的实际投向在一定程度上偏离社会福利最大化的公共资本投资政策目标（我们在此前发布的中国城市／地区金融生态环境评价报告中曾经对地方政府公共投资的动机问题展开过针对性的分析），但是这些举债资金主要并非用于地方经常性服务项目支出，这可以说是一个基本的事实。
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值得注意的是，地方政府融资平台举债资金主要是用于由地方政府安排的公共基础设施项目建设所需要的资本性支出，而不是用于地方经常性服务项目支出，这一点并非当前出现的新情况。财政部经济建设司2006年完成的一份关于中国城市负债问题的调研报告就曾指出：城市建设债务已经成为城市本级财政债务的最主要部分。截至2004年，城市建设债务占城市本级债务的比重约为70％～90％，包括国债转贷、外债、商业银行借款和政府性投资公司债务在内的各项城市本级债务项目大多数都是用于城市建设。综合各地的情况看，城市建设债务的增长速度通常都高于城市本级债务增速，在1998～2004年，城市建设债务的平均增长率高达50％，高出城市本级债务增速约10个百分点。
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由此可见，至少在过去10年间，地方政府举债进行城市建设已经成为一种非常普遍的现象。在这种以小财政撬动大城建的城镇化建设过程中，地方政府债务问题在最近几年间之所以一度显得不那么突出的原因，主要是由于在此期间，房地产市场的持续繁荣使得地方政府一方面能够通过“土地财政”获取巨额的土地出让金收入（对此我们已经在2009年发布的报告《中国地区金融生态环境评价（2008/2009）》中进行过详细分析；有关最近几年地方政府土地出让金收入的大致统计数据可以参见图4-7和图4-8），另一方面还可以通过地方政府融资平台利用土地使用权抵押获取巨额外部融资资金，包括土地使用权抵押贷款以及利用土地使用权支持的城投债券和信托融资（参见表4-1和图4-12）。
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