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地方政府通过组建地方融资平台所导致的地方政府债务隐形化趋势，不仅跟地方政府债务治理的目标背道而驰，同时也不符合公共财政体制建设的发展方向。不管地方政府融资平台是直接通过商业银行贷款，还是通过发行城投债券或者发行信托产品进行融资，只要地方融资平台的债务没有被统一纳入到地方财政预算当中，这种由于多本账或者账外账所造成的地方政府债务和财务信息不透明以及由此导致的不良影响就很难消除。为此，我们建议：
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首先，经过现阶段清理整顿之后的地方融资平台公司应该真正确立独立的市场主体地位，完全与地方政府脱钩，彻底改变原先以土地储备作为抵押支持的融资模式；
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其次，大力发展市政债券市场，对于具有稳定经营性收入的公益性项目，允许相关的地方融资平台公司通过发行收益债券进行融资，以发债项目未来收益作为偿债资金来源，此前发行的“城投债”今后可考虑转换为此类收益债券；对于主要依靠财政性资金偿还债务的公益性项目，允许地方政府发行一般责任债券进行融资，以地方财政收入作为偿债资金的来源；
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再次，地方政府应该把不具有真正独立地位的地方融资平台统一纳入地方财政预算，此类地方融资平台确实需要通过商业银行贷款进行融资的，应该在地方财政和债务信息进一步透明化的基础上，把银行贷款纳入地方政府总体债务规模当中，实行严格的限额管理，并纳入统一的征信系统；
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最后，通过对地区金融生态环境和地方政府信用状况进行连续评价，以及对市政债券信用状况进行连续评级，利用公开市场投资者“以脚投票”的压力，强化对地方政府的债务约束。
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（2010年10月）
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注释
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〔1〕 此报告合作者：中国社会科学院沈可挺博士。
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〔2〕 中金公司研究报告《虽有远虑，尚无近忧——地方政府融资平台贷款风险可控》，2010年3月10日。
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〔3〕 中金公司研究报告《虽有远虑，尚无近忧——地方政府融资平台货款风险可控》，2010年3月10日。该报告披露的关于地方政府融资平台的相关数据与随后监管部门披露的有关数据（银监会披露2009年年末，广义口径统计的融资平台余额为7.38万亿元）相当一致，我们推断中金公司的资料应该取自监管部门2009年年末根据广义统计口径进行的专项调查结果的同一口径。
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〔4〕 岳阳城建可以说是地方政府向融资平台公司注入此类实物资产的一个典型案例。2009年5月6日，中央国债登记结算有限公司对正处于发行阶段的岳阳城建公司债券“09岳城建债”暂停估值，引起市场各界高度关注。募集资金规模为10亿元的“09岳城建债”期限为6年，从2009年4月30日开始发行，5月11日募集截止，发行利率为5.88％。根据“09岳城建债”募集说明书中披露的公开信息，岳阳城建总资产规模从2005年的36.36亿元迅速增长至2008年年底的73.7亿元，负债规模从22.67亿元增长到42.49亿元。尽管在此期间主营业务收入在1.79亿～5.67亿元之间剧烈波动，而净利润却基本稳定在2亿～3亿元的水平。岳阳城建最主要的资产是其下属的两家全资子公司，一是岳阳市城市建设投资管理中心，二是岳阳市君山公园，这两者原先分别是岳阳市财政局和旅游局下属的事业单位。岳阳城建的主要收入来源于岳阳市城市建设投资管理中心的土地储备。2003年，岳阳市政府曾经发函表明将城市建设投资管理中心划为岳阳城建的下设机构，实施授权管理。但是直至2008年年底，岳阳市财政局网站发布的公开信息显示城市建设投资管理中心仍属于该局的下属机构，由此引发市场对岳阳城建的资产结构和财务数据真实性的广泛质疑，进而使得中央国债登记结算公司宣告对“09岳城建债”暂停估值。
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〔5〕 这样的案例并不罕见。例如，2008年12月10日重庆市交通委员会和财政局联合下发的《重庆市交通委员会、重庆市财政局关于将高速公路软贷款及信托资金转为国家项目资本金的批复》的文件指出：为了降低重庆高速公路发展有限公司高速公路建设项目的负债率，使其逐步达到国家规定的交通基础设施项目资本金要求，根据《重庆市人民政府关于高速公路建设有关问题的会议纪要》的相关规定，同意将重庆高速公路发展有限公司的国家开发银行软贷款及北京国际信托有限公司信托资金共计61.032亿元全部转为对该公司高速公路项目的拨款，从2009年1月1日起债务本息由市交通委员会与市财政局共同承担，通过交通专项建设资金及营业税资金收入予以偿还。
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〔6〕 常德城投和邵阳城投是地方政府通过对平台公司进行财政补贴使其扭亏为盈进而达到公司债券发行门槛的典型案例。2010年8月27日，邵阳城投集团10亿公司债券“10邵阳城投债”募集工作正式启动；9月1日，常德城投集团15亿公司债券“10常德城投债”募集工作随之开始启动。“10常德城投债”募集说明书披露的相关信息显示，常德城投集团2009年、2008年、2007年实现的营业收入分别为230万元、612万元、2051万元，营业利润分别为亏损2.57亿元、亏损1.77亿元、亏损1.46亿元，投资收益分别为1.84亿元、1.69亿元、1.42亿元，获得的财政补贴收入分别为2.34亿元、1.65亿元、2.18亿元，净利润分别为1.2亿元、1.18亿元、1.43亿元。邵阳城投的情况与常德城投非常类似，公开资料显示，该公司近三年的营业收入占其总负债之比分别为3.8％、5.9％和5.8％，财政补贴收入占净利润之比分别高达147％、103％和131％。
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〔7〕 通过分析“08长兴债”、“09渝地产债”、“09余杭城建债”等其他几家发行城投债的平台公司财务报表不难发现，这几家公司的净资产中将近1/2甚至2/3的部分也均为无形资产评估价值，并且在这些无形资产当中土地使用权通常都是最为普遍和最为核心的内容。我们在各地调查中得出的一个深刻体会是：如果没有“08长兴债”、“09渝水投债”、“09渝地产债”、“09余杭城建债”、“09岳城建债”、“10邵阳城投债”、“10常德城投债”等城投类融资平台公司债券募集说明书中披露的相关信息，我们对地方融资平台运作中存在的这些问题肯定不会了解得这么清楚。无论是根据我们的调查还是其他各界披露的相关资料信息，从中得出的结论都非常一致，那就是：类似“08长兴债”、“09渝水投债”、“09渝地产债”或者“09余杭城建债”的情况绝非个案；而且有些地方融资平台公司的不规范操作问题甚至要比以上案例描述的情况更为严重。
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〔8〕 例如，大公国际在为重庆水投集团出具的2008年度公司债券信用评级报告中提到，截至2007年年底重庆水投累计办理土地储备证2.8万亩，评估2.58万亩，评估入账31.8亿元。但是重庆水投集团只提供了2005～2007年的三张财务报表，没有提供财务报表附注，大公国际的评级报告也没有对这些土地储备的具体处所及其价值评估方法加以详细说明。联合资信在为嘉兴高投出具的2009年度公司债券信用评级报告中提到，截至2008年年底，嘉兴高投的存货价值66.85亿元，其中储备土地66.83亿元；储备土地当中最主要的是原国营运河农场5770亩农地，评估价值53.80亿元；土地价值具体如何评估我们完全不得而知。
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