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联邦预算：美国政府怎样花钱 [:1703722807]
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联邦预算：美国政府怎样花钱 第一节 一个演化过程
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美国宪法规定，“掌控钱袋子”是国会的职能之一。(34)国会拥有的这种权力既包括开征新税和收集税款的权力，也包括在需要的时候借款的权力。不过，宪法并没有明确指定国会应该怎样行使这些权力，宪法也没有明文规定，预算过程究竟应该如何展开。同样地，宪法也没有明确规定总统应该在管理国家财政的事务中扮演一个什么样的角色。
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既然宪法没有确立一个法定的预算程序，那么历代的美国立法者也就不得不在实践中逐渐构建出一个预算程序来。到了20世纪，国会终于通过了几个关键性的法律，使预算过程变成了今天公众看到的样子。这些法律还要求成立一系列联邦政府机构，对预算制定过程进行监督和研究。(35)本书第三章已经详细地描述过这些法律的诞生及演变。
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联邦预算：美国政府怎样花钱 [:1703722808]
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联邦预算：美国政府怎样花钱 第二节 制定预算之前
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在国会一方，年度预算过程的官方正式名称是拨款过程（appropriations process）。每个联邦政府机构、每个联邦项目能够得到多少资金，都由国会通过的拨款法案（appropriations bills）决定。但是，国会在批准任何一项拨款之前——无论是建造公路，还是为初等学校学生购买牛奶——都必须先通过一个相关法案，阐明联邦政府确实正在从事与拨款相应的事务。(36)这些法案称为授权法案（authorization bill）。授权通常可以覆盖若干个年度，因此授权立法不需要每年都像拨款法案那样经国会审议通过。当某项跨年度的授权期满后，国会往往会通过新的授权法案，以便继续执行将与之相对应的联邦项目，这个程序被称为再授权。(37)
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其他事项也可能需要授权，这是因为存在着一些不适用拨款程序的联邦支出。这类支出称为直接支出或法定支出。授权法案为法定支出提供了合法权力。(38)本书第六章将详细讨论法定支出。
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联邦预算：美国政府怎样花钱 [:1703722809]
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联邦预算：美国政府怎样花钱 第三节 联邦政府是如何制定预算的？
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联邦预算的制定程序包括以下五个主要步骤：
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第一步：总统向国会提交预算请求（预算案）；
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第二步：国会众议院与参议院投票通过预算决议案；
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第三步：国会众议院与参议院小组委员会“审定”拨款法案；
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第四步：国会众议院与参议院就每个拨款法案进行投票，并弥合分歧；
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第五步：总统签署拨款法案，预算成为法律。
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联邦政府的三个分支
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美国政府的结构是美国宪法确立的，它的理论基础是三权分立与权力制衡的原则。美国宪法要求联邦政府分为立法、行政与司法三个分支，以保证任何一个人或任何小团体都不能掌握过大的权力。权力分散于三个分支，任何一个分支的权力都受其他分支的限制，这是一个分权制衡的体系（见图4.1）。
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图4.1 政府的三个分支：分权制衡体系
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立法分支指国会——众议院和参议院，它的主要职能包括：通过法律，制定政府年度预算。行政分支由总统办公室与各联邦政府机构构成。行政分支的主要职能包括执行与实施联邦法律，监督各种联邦项目。司法分支由最高法院、上诉法院，与地方法院组成。司法分支主要职责是，解释联邦法律，确定它们是否符合美国宪法的精神。
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