1703723691
联邦预算：美国政府怎样花钱 [:1703722809]
1703723692
联邦预算：美国政府怎样花钱 第三节 联邦政府是如何制定预算的？
1703723693
1703723694
联邦预算的制定程序包括以下五个主要步骤：
1703723695
1703723696
第一步：总统向国会提交预算请求（预算案）；
1703723697
1703723698
第二步：国会众议院与参议院投票通过预算决议案；
1703723699
1703723700
第三步：国会众议院与参议院小组委员会“审定”拨款法案；
1703723701
1703723702
第四步：国会众议院与参议院就每个拨款法案进行投票，并弥合分歧；
1703723703
1703723704
第五步：总统签署拨款法案，预算成为法律。
1703723705
1703723706
1703723707
1703723708
1703723709
联邦政府的三个分支
1703723710
1703723711
美国政府的结构是美国宪法确立的，它的理论基础是三权分立与权力制衡的原则。美国宪法要求联邦政府分为立法、行政与司法三个分支，以保证任何一个人或任何小团体都不能掌握过大的权力。权力分散于三个分支，任何一个分支的权力都受其他分支的限制，这是一个分权制衡的体系（见图4.1）。
1703723712
1703723713
1703723714
1703723715
1703723716
图4.1 政府的三个分支：分权制衡体系
1703723717
1703723718
立法分支指国会——众议院和参议院，它的主要职能包括：通过法律，制定政府年度预算。行政分支由总统办公室与各联邦政府机构构成。行政分支的主要职能包括执行与实施联邦法律，监督各种联邦项目。司法分支由最高法院、上诉法院，与地方法院组成。司法分支主要职责是，解释联邦法律，确定它们是否符合美国宪法的精神。
1703723719
1703723720
美国宪法的授权不仅仅赋予每个分支一些权力，而且还赋予每个分支某些高于其他分支的特定权力。这就是所谓的分权制衡体系。例如，国会制定法律，但是总统可以否决国会制定的法律；反过来，国会也可以推翻总统的否决。同时，如果发现任何法律违背了宪法，最高法院都可以推翻它；最高法院法官任职实行终身制，但是他们是由总统任命的，总统任命的最高法官需经参议院批准，而且最高法官也可能受到弹劾。行政分支与司法分支的预算申请由国会批准，但是国会也有自己的预算，而且可能被总统否决。设计这样一个连锁系统的目的，正是为了防止任何一个联邦政府分支获得太大的权力。(39)
1703723721
1703723722
第一步：总统向国会提交预算请求（预算案）
1703723723
1703723724
每年2月，总统都会向国会提交一个预算请求（budget request），它针对即将于当年10月1日开始的新财政年度。(40)例如，奥巴马总统在2012年2月向国会提交了关于2013财政年度的预算请求（预算案）。2013财政年度从2012年10月1日开始，至2013年9月30日结束。
1703723725
1703723726
总统提出的预算请求只是一个建议。接下来，国会将审议总统的预算案，并通过由国会自己提出的一些拨款法案；当且仅当总统签署了这些拨款法案之后，美国才会真正拥有一个关于新财政年度的预算。(41)不过，虽然总统的预算案只是一个提议，但是它的官方名称却是冠冕堂皇的“美国政府预算”（the Budget of the United States Government）。(42)总统的预算案包括各种各样的支出计划、收入计划和借款计划。它还可能会提出一些政策建议和立法建议，涉及联邦政府机构的活动与新的联邦项目的创制（或旧的联邦项目的终止）。(43)总统提交给国会预算案要列示关于联邦政府机构与联邦项目的财务支出的详细概算，并提供能够反映过去的经济形势以及未来的经济前景的各种数据，比如说失业率与通货膨胀率。总统的预算案还必须给出相应的证据，论证总统建议的开支项目的合理性。
1703723727
1703723728
要编制总统预算草案，总统和内阁成员必须先确定每个联邦政府机构在联邦支出中的政策优先次序。根据所确定的优先次序，作为联邦政府行政分支的一个部门，同时充当白宫会计的美国行政管理与预算办公室（OMB）向每个联邦政府机构——例如美国政府农业部（the United States Department of Agriculture），或环境保护署（Environmental Protection Agency）——发出一个预算指导，告诉它们如何编制即将到来的财政年度的预算草案。(44)接下来，每个政府部门都向美国行政管理与预算办公室提交一个预算请求，并提供相应的能够支持自己的预算请求的材料——即所谓的预算理由（budget justifications）。美国行政管理与预算办公室对各政府部门提交的材料进行评估，然后在此基础上起草总统的预算请求，最后由总统向公众发布。
1703723729
1703723730
总统的预算请求在公布之前，须经历一个漫长的准备和编制过程。其实，在新的财政年度开始之前，美国行政管理与预算办公室就已经着手筹备下一个财政年度的总统预算案了。换言之，关于2013财政年度预算案的有关准备工作，早在2011年春季就已经展开了，而这时2012年财政年度还没有开始。(45)同时，虽然一般而言，编制预算请求草案的大部分工作都是在公众视野之外完成的——就像隐没在海底的冰山一样，但是，整个过程并不是一个封闭的过程。行政分支负责预算草案编制的官员必须接受国会议员及国会工作人员的一些建议，尤其是在政治问题上的建议，因为他们得为总统的预算案顺利被国会通过铺平道路。在制定预算时，联邦政府部门的首脑们也会与有关利益群体合作。例如，美国环境保护署可能会寻求环境保护组织的帮助，这种做法能够为它自己的预算请求争取到更多的支持，从而有助于推动国会通过它们。而且，即使联邦政府部门或联邦政府官员不想吸收外界的意见，院外活动集团或政治说客也会想方设法地试图影响联邦政府官员，以便从政府的钱袋中分得一杯羹。（关于院外游说集团的活动，本章下面有详细的描述。）
1703723731
1703723732
如果任何一个年度的12个拨款法案在10月1日之前仍然没有获得通过，那么国会就会通过一些“持续决议案”（continuing resolution），在相应的拨款法案缺位的情况下为各联邦政府机构提供资金。一旦国会通过剩余的支出法案后，总统就会签署同意（年度预算过程见图4.2）。
1703723733
1703723734
1703723735
1703723736
1703723737
图4.2 年度预算过程
1703723738
1703723739
1703723740