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总统的预算请求在公布之前，须经历一个漫长的准备和编制过程。其实，在新的财政年度开始之前，美国行政管理与预算办公室就已经着手筹备下一个财政年度的总统预算案了。换言之，关于2013财政年度预算案的有关准备工作，早在2011年春季就已经展开了，而这时2012年财政年度还没有开始。(45)同时，虽然一般而言，编制预算请求草案的大部分工作都是在公众视野之外完成的——就像隐没在海底的冰山一样，但是，整个过程并不是一个封闭的过程。行政分支负责预算草案编制的官员必须接受国会议员及国会工作人员的一些建议，尤其是在政治问题上的建议，因为他们得为总统的预算案顺利被国会通过铺平道路。在制定预算时，联邦政府部门的首脑们也会与有关利益群体合作。例如，美国环境保护署可能会寻求环境保护组织的帮助，这种做法能够为它自己的预算请求争取到更多的支持，从而有助于推动国会通过它们。而且，即使联邦政府部门或联邦政府官员不想吸收外界的意见，院外活动集团或政治说客也会想方设法地试图影响联邦政府官员，以便从政府的钱袋中分得一杯羹。（关于院外游说集团的活动，本章下面有详细的描述。）
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如果任何一个年度的12个拨款法案在10月1日之前仍然没有获得通过，那么国会就会通过一些“持续决议案”（continuing resolution），在相应的拨款法案缺位的情况下为各联邦政府机构提供资金。一旦国会通过剩余的支出法案后，总统就会签署同意（年度预算过程见图4.2）。
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图4.2 年度预算过程
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总统的预算案需要对各种各样的事情提出自己的假设
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为了预计政府能够获得多少税收收入，并估计在各种项目——例如，失业救济计划上的支出，总统的预算案必须在一系列假设的基础上对来年经济发展作出预测。(46)
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但是，这些假设可能是错误的。如果预算请求假设经济将强劲发展，但事实却不尽人意的话，那么税收收入就会少于预期，而支出则将高于预测值，这是因为经济不景气时，符合以需要为标准的社会保障计划条件的人将更多。在这种情况下，政府实际赤字将会变得比预算赤字更加庞大。（关于赤字问题，请参见本书第七章的详细论述。）
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虽然预算过程既漫长又复杂，但是国会并没有必须通过总统预算建议的义务。(47)不过，尽管如此，总统制定预算草案的权力——官方说法是总统制定美国预算的权力——是非常重要的，它使白宫获得了一个重大的机会，即为美国人描绘国家的前景，(48)而且这个愿景将影响国会的收入决策和支出决策，虽然影响的程度每年都会有所不同。通常来说，如果总统所属的党派也是国会的多数党，总统的影响将会更大一些。
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第二步：国会众议院与参议院投票通过预算决议案
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总统的预算请求公诸于世之后，国会就开始审议它，而且国会还将提出自己的支出（和税收）优先次序。这个过程长达数月之久。通常，国会可能会在某些特定的领域或特定的政府项目上增加资金投入，同时相应地减少其他地方的支出。从理论上说，国会可以完全忽视总统的预算请求，自己另起炉灶重新编制一个。但是，事实上这种情况从来没有发生过。这在很大程度上是因为，任何一位国会议员都无法支配像美国行政管理与预算办公室这样的审计机构，因此不可能效法总统，编制出一个全面的预算。再者，国会通过的所有支出决策（拨款法案）都必须经总统签署后才能真正成为法律。如果白宫反对国会提出的资助特定联邦项目的建议，总统就可以行使否决权，这样一来，国会一方的预算过程就得全部推倒重来。在现实中，白宫往往只需要威胁总统将行使否决权，就足以起到阻吓的效果了，一般来说，在这种情况下，国会往往会放弃一些惹人讨厌的条款，或者至少会进行修改。如果总统否决了一个法案，那么只有当国会众议院与参议院都以三分之二多数通过的前提下，才能推翻总统的否决。然而，这样的投票结果是非常难以达到的，因此这一要求在现实中的实际后果是，国会几乎永远无法推翻总统的否决。
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在总统提交了预算请求并经国会的立法者们充分审议后，众议院预算委员会（House Committee on the Budget）与参议院预算委员会（Senate Committee on the Budget）将分别提出一个预算决议案。(49)当然，众议院将在参议院之前提出自己的预算决议，所有支出法案与税收法案也一样。(50)预算决议不仅仅是一个有法律约束力的文献，事实上，它更像一幅蓝图，或者说，它是一个总计划。预算决议设定了联邦政府各部门的年度支出限额，但是它并不会规定每个项目的具体支出数额。当众议院与参议院都通过了自己的预算决议后，两院将举行一个联合大会，以消除两个预算决议之间的差异，然后，两院分别对调和一致后的预算决议案进行投票。(51)举行联合大会的目的是让众议院与参议院的所有成员都坐到一起，调和参众两院分别提出的关于同一事项的两个法案之间的差异。
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第三步：国会众议院与参议院小组委员会“审定”拨款法案
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国会众议院与参议院都设有拨款委员会。拨款委员会负责确定所有自由裁量支出项目的预算授权的精确额度。(52)请你回忆一下，在本书的第二章，我们已经解释过，所谓预算授权，是指某个联邦政府机构通过承担特定义务而拥有的合法花钱的法定权力。完成预算授权后，国会参众两院的拨款委员会进一步划分为若干个拨款小组委员会（Appropriations subcommittees）。各小组委员会根据各自专门管辖的领域，分头审议总统的预算请求及相应的论证材料。例如，国会有一个专门管辖国土安全问题的小组委员会，还有一个负责能源与水利问题的小组委员会。在审议完总统的预算请求后，各小组委员会将举行听证会，向相关的联邦政府部门的首脑提出质询，要求他们回答与预算请求有关的问题。(53)
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拨款小组委员会都有哪些？
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国会参众两院的拨款小组委员会是一些规模较小的委员会，每个小组委员会的成员都是拨款委员会的委员。每个小组委员会都有各自的专门管辖权，分别负责为联邦政府在某个领域的活动提供资金。各种各样的拨款小组委员会共有12个。(54)像预算过程一样，这些小组委员会的名称及管辖范围，都在随时间而演变。目前存在的12个拨款小组委员会的名称如下：
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• 农业、农村发展、食品与药物管理（Agriculture，Rural Development，and Food and Drug Administration）
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• 商业、公平与科学（Commerce，Justice，and Science）
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• 国防（Defense）
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• 能源与水利（Energy and Water）
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• 金融服务与一般政府（Financial Services and General Government）
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• 国土安全（Homeland Security）
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• 内政与环境（Interior and Environment）