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第二步：国会众议院与参议院投票通过预算决议案
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总统的预算请求公诸于世之后，国会就开始审议它，而且国会还将提出自己的支出（和税收）优先次序。这个过程长达数月之久。通常，国会可能会在某些特定的领域或特定的政府项目上增加资金投入，同时相应地减少其他地方的支出。从理论上说，国会可以完全忽视总统的预算请求，自己另起炉灶重新编制一个。但是，事实上这种情况从来没有发生过。这在很大程度上是因为，任何一位国会议员都无法支配像美国行政管理与预算办公室这样的审计机构，因此不可能效法总统，编制出一个全面的预算。再者，国会通过的所有支出决策（拨款法案）都必须经总统签署后才能真正成为法律。如果白宫反对国会提出的资助特定联邦项目的建议，总统就可以行使否决权，这样一来，国会一方的预算过程就得全部推倒重来。在现实中，白宫往往只需要威胁总统将行使否决权，就足以起到阻吓的效果了，一般来说，在这种情况下，国会往往会放弃一些惹人讨厌的条款，或者至少会进行修改。如果总统否决了一个法案，那么只有当国会众议院与参议院都以三分之二多数通过的前提下，才能推翻总统的否决。然而，这样的投票结果是非常难以达到的，因此这一要求在现实中的实际后果是，国会几乎永远无法推翻总统的否决。
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在总统提交了预算请求并经国会的立法者们充分审议后，众议院预算委员会（House Committee on the Budget）与参议院预算委员会（Senate Committee on the Budget）将分别提出一个预算决议案。(49)当然，众议院将在参议院之前提出自己的预算决议，所有支出法案与税收法案也一样。(50)预算决议不仅仅是一个有法律约束力的文献，事实上，它更像一幅蓝图，或者说，它是一个总计划。预算决议设定了联邦政府各部门的年度支出限额，但是它并不会规定每个项目的具体支出数额。当众议院与参议院都通过了自己的预算决议后，两院将举行一个联合大会，以消除两个预算决议之间的差异，然后，两院分别对调和一致后的预算决议案进行投票。(51)举行联合大会的目的是让众议院与参议院的所有成员都坐到一起，调和参众两院分别提出的关于同一事项的两个法案之间的差异。
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第三步：国会众议院与参议院小组委员会“审定”拨款法案
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国会众议院与参议院都设有拨款委员会。拨款委员会负责确定所有自由裁量支出项目的预算授权的精确额度。(52)请你回忆一下，在本书的第二章，我们已经解释过，所谓预算授权，是指某个联邦政府机构通过承担特定义务而拥有的合法花钱的法定权力。完成预算授权后，国会参众两院的拨款委员会进一步划分为若干个拨款小组委员会（Appropriations subcommittees）。各小组委员会根据各自专门管辖的领域，分头审议总统的预算请求及相应的论证材料。例如，国会有一个专门管辖国土安全问题的小组委员会，还有一个负责能源与水利问题的小组委员会。在审议完总统的预算请求后，各小组委员会将举行听证会，向相关的联邦政府部门的首脑提出质询，要求他们回答与预算请求有关的问题。(53)
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拨款小组委员会都有哪些？
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国会参众两院的拨款小组委员会是一些规模较小的委员会，每个小组委员会的成员都是拨款委员会的委员。每个小组委员会都有各自的专门管辖权，分别负责为联邦政府在某个领域的活动提供资金。各种各样的拨款小组委员会共有12个。(54)像预算过程一样，这些小组委员会的名称及管辖范围，都在随时间而演变。目前存在的12个拨款小组委员会的名称如下：
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• 农业、农村发展、食品与药物管理（Agriculture，Rural Development，and Food and Drug Administration）
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• 商业、公平与科学（Commerce，Justice，and Science）
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• 国防（Defense）
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• 能源与水利（Energy and Water）
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• 金融服务与一般政府（Financial Services and General Government）
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• 国土安全（Homeland Security）
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• 内政与环境（Interior and Environment）
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• 劳工、卫生与公共服务、教育（Labor，Health and Human Services，and Education）
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• 立法分支（Legislative Branch）
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• 军事建设与退休军人事务（Military Construction and Veterans Affairs）
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• 国务与外交事务（State and Foreign Operations）
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• 交通、住房与城市发展（Transportation，and Housing and Urban Development）
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在上述所有信息的基础上，每个小组委员会的主席负责起草本小组委员会的拨款法案。小组委员会的拨款法案必须服从预算决议设定的支出限额。因此，拨款法案的第一稿也被称为主席的标记（Chair’s mark）。小组委员会的所有成员都要参与对拨款法案的审议、修订，以及最终的投票。一旦通过小组委员会的投票，拨款法案就被提交给拨款委员会全体成员。全体拨款委员会审议拨款法案后，再将它送达全体众议院（或全体参议院）审议。
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“主席的标记”与多数的权力
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小组委员会的审定可能是联邦预算过程中最关键的一个步骤。在审定过程开始之前，小组委员会主席会起草一份文件，它就是通常所称的“主席的标记”。这份文件就是后来将由小组委员会、全体拨款委员会，以及到最后，将由全体众议院或全体参议院通过的那个拨款法案的初稿。因此，这份文件涉及该小组委员会管辖下的每个联邦政府机构、每个联邦计划将要支出的每一个美元。在起草“主席的标记”的过程中，小组委员会主席的权力被充分体现了出来，他作出的决策事关相应的联邦项目的生与死。
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