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图7.8 历年提高债务最高限额情况一览表
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赤字肯定不好吗？
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是不是应该对政府举债的能力加以约束？这是一个争论已久的问题。一些人认为，赤字支出是政府恰当履行自己职责的障碍，并且会拖经济发展的后腿，他们强调，赤字所能起到的作用，无非是把责任和压力转移到了未来的子孙后代身上，政府债务最终也是必须偿还的，这与其他债务没有什么两样。
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另一些人则认为，赤字支出是政府在经济低迷期用来刺激经济的至关重要的工具。鼓吹这种观点的人相信，政府的作用不仅体现在它能够提供私人部门无法提供的那些服务上面，而且还体现在，当经济陷入危机时，政府应当运用积极财政政策刺激经济复苏。他们强调，在经济不景气时，赤字是必须的；而且当经济进入繁荣期后出现的预算盈余可以自动地弥补赤字。
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联邦预算：美国政府怎样花钱 [:1703722834]
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联邦预算：美国政府怎样花钱 第七节 对于联邦赤字，是限制其总额，还是彻底消除？
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在过去30年间，为了控制预算赤字、缩减联邦债务规模，人们进行过各种各样的尝试。其中许多工作都是围绕着如何制定一个平衡预算展开的，换言之，有的人希望，政府在任何一个年度内的支出都不能超出自己的收入，这也就意味着禁止赤字支出。
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国会在20世纪80年代中期，更准确地说，在1985年通过了《平衡预算和紧急赤字控制法案》（the Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act），该法案也称《葛兰姆法案》（Gramm-Rudman-Hollings Act）。《葛兰姆法案》为接下来的数年设定了削减赤字的年度目标，并要求在1991财政年度之前实现平衡预算。(195)这个法案规定，如果某一年的年度目标未能实现，那么“扣押”（sequestration）条款就会生效。这里所说的“扣押”，就是指自动削减支出。
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但是，1986年，美国最高法院以违背三权分立的原则为由，宣布《平衡预算和紧急赤字控制法案》违宪，因为它授予立法分支以执行法律的权力——自动削减支出这一权力原本是属于行政分支的。此后，1987年，国会又通过了一个修正后的法案，即所谓的《葛兰姆第二法案》（Gramm-Rudman-Hollings Act II）。新法案修正了上述问题，把“扣押”权力转移给了行政管理与预算办公室，而它是白宫的下属。该法案还提高了债务最高限额，并把实现平衡预算的期限往后推迟了。(196)
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1990年，国会又通过了《强化预算法案》（Budget Enforcement Act）（该法案于2002年失效），它提出了削减赤字的另一个思路。《强化预算法案》的宗旨是，控制国会一方的行为，方法是设定自由裁量支出的年度上限，并且针对税收收入与应得权益项目建立一系列规则，做到“量入为出”（pay-as-you-go，PAYGO）。“量入为出”规则要求新的税收立法与新的支出立法必须有助于削减赤字，或者至少是“赤字中性”的，后者就意味着，在提出任何新的支出项目时，必须在别的什么地方削减支出。（或者，在提出任何减税措施时，必须在其他什么地方增税。）(197)
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1994年中期选举结束后，共和党控制了国会众议院。国会与总统之间在预算以及预算赤字问题上出现了激烈对峙的局面，导致预算无法及时通过，并使政府两度关闭。1995年，共和党议员试图通过平衡预算宪法修正案。1997年，国会与白宫达成妥协，通过了平衡预算法案，它对自由裁量支出设定了上限，并要求当支出突破上限时，自动削减支出。(198)
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从1998财政年度到2001财政年度，克林顿总统与国会实现了预算平衡，并产生了预算盈余。不过，自2002财政年度以后，预算赤字卷土重来，因为布什总统推行减税政策，以退税和降低税率等方式把盈余还给了纳税人。
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控制预算赤字的最近一次尝试是在2011年，当时共和、民主两党在是否提高债务最高限额的问题上产生了激烈争论。2011年通过的《预算控制法案》（the Budget Control Act）提高了债务最高限额，但是同时又要求，在接下来的10年内，计划中的预算赤字必须累计削减数万亿美元。(199)（关于发生在2011年的这场债务问题争论的细节，请阅读本书第八章。）
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图7.9 控制联邦预算赤字的政策的演变过程
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联邦预算：美国政府怎样花钱 [:1703722835]
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（1）在某个年度内，当政府支出超过政府收入时，就会出现赤字。
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（2）联邦债务是以往各年积累下来的预算赤字的总额。赤字使联邦债务上升，盈余则可用来偿还债务。
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（3）赤字预算与国家举债的历史可以追溯到美国建国初期。预算赤字，而不是预算盈余，是联邦政府收支状况的常态。自1900年以来，几乎有四分之三的年份都出现了赤字。
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