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英国驻上海领事阿礼国（Rutherford Alcock）很快地拒绝了将上海变成自由港的建议：
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虽然小刀会在幅员辽阔的帝国沿海，占领一个单独的海港，但这并不意味着我们就要废除中英两国之间所立的庄严条约 当一方政府遭受灾难和不幸困扰而无力行使其权利时，这远远不能成为另一方政府趁火打劫以忽视对方权利的理由，这是两国相互承认的最有力论据。[26]
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因为英国政府已经从像东印度公司这样的机构手中接管过来管理其帝国的事业，所以像阿礼国这样的人变得十分重要。他们对于帝国的看法源于其所受教育的影响。他们曾经接受过约翰·密尔（John Stuart Mill）的自由主义思想、杰里米·边沁（Jeremy Bentham）的功利主义哲学，以及亚当·斯密（Adam Smith）的自由贸易原则的洗礼。[27]阿礼国本人曾在伦敦西敏寺皇家医院接受过训练，并成为一名军医。在参加完西班牙的卡洛斯战争（Carlist War）之后，他到伦敦国王学院讲授外科手术课程，直至他双手的拇指丧失了功能。[28]鸦片战争后英国急于招募领事，他使加入了驻中国领事的行列。阿礼国将贸易视为“文明的真正先锋”，只有在此基础上才能建立起有序互惠的关系。[29]尽管他仍是霸道自由主义的拥护者，不惜必要时动武，但不论是英国商人的贪得无厌、水手的粗暴无礼，还是中国地方官员的腐败成风和卑躬屈节，都让他感到无比惊骇。正如他反对将上海变成自由港那样，他在1848年曾经因为中国官员在当时没有能够维持住秩序，因此利用自己的领事权力暂时停止了上海的贸易。他有着浓厚的学术兴趣，并在19世纪70年代成为英国皇家地理学会的会长，他还是一位艺术品收藏家。
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1853年，阿礼国企图通过实施“海关行政停顿期间船舶结关暂行条例”，[30]以挽救上海的僵局。条例中规定，商人需要提供进出口货物的相关信息，并且只有缴纳相应数额的关税，或使用上海境内40天内凭票付款的票据担保，货船才能予以放行。[31]阿礼国认为，若在等待中国海关重建期间停止所有贸易，这会损害英国的商业利益。另一方面，如果货船不缴关税就离港而去，又是对《南京条约》的违背。[32]
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可惜暂行条例并没有起到什么效果。一个很大的问题在于，商人被要求签署的票据担保只有在“祖国政府批准”之后才算生效。[33]换句话说，这就等于各国在上海的领事必须代表各自政府来做批准的承担。不令人意外的是，只有很少数的国家愿意信守这个“暂行条例”。因为许多领事白天的工作就是商人，他们贩卖商品给小刀会以从中谋利。阿礼国这样写道：“外国租界照理来说应该是要保持中立，因为它得到免于被清朝军队攻入的特殊地位。可是同情、咨询、食物、枪支和弹药，每天都从外国租界流入被封锁城区。这些支援的目的是要延长［小刀会］抵抗清军。”[34] 吴健彰也同样拒绝接受暂行条例，他在租界南北两侧，建立起了自己的关卡。
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阿礼国在1854年6月15日写信给当时英国的商务监督约翰·包令，阐明他的想法。他认为只有“将外国人诚实和小心警觉的特质与中国当局相结合”[35]，问题才能得到解决。他主张在江海关的重建中与清朝官员合作，为了确保对大家都公平，应指派外国人作为税务监督。包令从小在一个清教徒家庭长大，曾任《西敏寺评论》主编，并且成为国会议员。他曾为改革选举、解放天主教和普及教育辩护。他受边沁功利主义思想影响深远，是其坚定的拥护者。他还精通多国语言，是伟大的语言学家，曾出版《巴达维亚文集》《西班牙古代诗歌与浪漫史》《匈牙利诗歌》等译作。[36]包令和阿礼国一样，并不避讳使用武力。包令发动了“亚罗号战争”（Arrow War, 即第二次鸦片战争）。 他利用小小的旗帜事件来召集英国海军，令他们强行攻入广州。允许英军进驻广州城是在20年前的《南京条约》里就同意的，但长期遭到清朝抵制而未实行。[37]
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在向包令展示自己的计划时，阿礼国强调能够实现其计划的一个重要前提是，此计划必须“获得中国政府自主的赞同”。[38]考虑到当时的情形，清朝官员从任何意义上都不可能是“自主”的，但包令和阿礼国意识到英国并不能一意孤行，他们需要清朝的合作。阿礼国提出：“一个由各国领事和中国道台会同提名的外籍海关税务监督应该被聘任到中国海关。”这名中国道台同时还兼任江海关监督。外籍海关税务监督应该要领高薪以保证“他的廉洁”。他的下属还应包括两个“语言学家”（即翻译官），以及“中文文案和脚夫”，也即供事和信差。海关还需要其他外国人，包括“钤子手”（Tidewaiters），即在港口看管货船、防止偷逃税款行为的警务员。这个外籍海关税务监督应该有权过目任何关于装卸货物准单、税款收据、结关准单等正式文件。[39]
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在一笔可观的许诺偿还的关税收入的诱惑下，长江下游省份的总督同意合作。[40]江海关在1854年7月12日重新开放。外籍海关税务监督不止一名，吴健彰与英法美三国领事商议，决定三国各派一名代表作为税务监督，成立关税管理委员会。在三国领事提名下，吴健彰任命英方上海副领事威妥玛、法方领事馆译员史亚实（Arthur J. Smith）、美方领事馆贾流意（Lewis Carr）为委员会成员。[41]因为威妥玛的汉语很好，他被允许投入全部的时间到委员会的工作上。再加上英国贸易额最大，威妥玛迅速成为了三人集团中的主角。
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这个试行方案迅速显示出其价值。在委员会成立不久后，吴煦接替吴健彰任上海道台。一年后，他记录道：“贸易关税以及船钞显著增长，比起上一年几乎翻了一番。”[42]吴煦是长江下游地区之人，靠做粮食生意发家。他以捐纳获得功名，曾在地方政府任职，并帮助团练民兵抵抗太平军，后来又是省级要员的幕僚。1859年5月，吴煦记录上海税收已经从每年介于10万和80万库平两之间，增长到介于180万和200万库平两之间。[43]吴煦深信江海关雇用外国人是十分必要的：“缘外国人性情好胜，一为我用，各洋商方将忌嫉交加，尚不致勾结弊混；而洋商情伪，惟司税乃知其详，货物进口出口，无从欺隐，税则孰轻孰重，必按章程。”[44]
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包令也十分高兴，他认为上海的制度“把责任从通商大臣手上移走，且领事们的诸多问题也公平地就地解决了。然而在其他港口，因为外国人对中国律法的惯性违背，不断地滋生气愤、恼怒、尴尬的情况，所以就时时需要领事的关切介入”。[45]英国外交大臣克拉伦登勋爵（G. W. F. V. Clarendon）对将上海模式复制到其他港口的提议反应冷淡并且加以拒绝，不过他同意将上海试点继续延续下去。[46]克拉伦登做出了一个重要的干涉调停。当江海关对英商进行罚款或是没收他们的货物时，英商企图使用治外法权向英国领事寻求保护，克拉伦登对此定调，他认为税务监督的行为是代表清朝皇帝的作为，而后者则在自己领土上行使主权，所以领事不能进行干预。治外法权并不意味着英国女王能在中国领土上把清朝皇帝告上法庭，进行诉讼。[47]这个问题还需要再经过多年和多场诉讼之后，才被普遍认为已经获得基本解决；虽然它也从未变成正式的法律，而且在海关历史中仍不断地重现。然而如果对治外法权的阐释是按照英商的意愿进行，那么海关永远都无法发挥出真正的作用。
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《天津条约》
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一年之后，威妥玛因为希望重返领事馆工作，所以退出了税务管理委员会，他的位置由李泰国接替。先前李泰国接任了威妥玛在英国驻沪领事馆的职位，并且因为年龄小而被称为“娃娃领事”。他出生于一个没有社会地位的贫寒家庭。父亲曾经是一位博物学家和传教士，加入了领事工作后，在厦门设立了领事馆。他死后，其家一贫如洗，英国外交部见他们可怜，便同意送当时14岁的李泰国以及他的兄弟到中国学习翻译，从而使他们的家庭免于拮据困窘的状况。李泰国跟随当时令人敬畏的波美拉尼亚传教士郭士立（Karl Gutzlaff）学习汉语。[48]如郭士立的其他学生一样，李泰国也学到他老师对于中国强硬的态度。[49]在当时那个年代，正如后来的首相本杰明·迪斯雷利（Benjamin Disraeli）在1842年所说，领事馆是“贫困者的避难所”，里面都是些“穷困潦倒、名誉扫地的人”。[50]极高的汉语水平可能反而降低了李泰国在外国人眼中的地位。许多人和香港总督文翰（George Bonham）有着同样的想法：“要成功地学习汉语，必须要投入密切的注意力，这样必然会绑捆思考力，并且造成在真实生活中对普通事物持有错误的理解认知。”[51]李泰国被任命为江海关的英国税务监督之后，突然坐到高位上的他有了可观的收入，并有机会使自己功成名就，从而让那些曾经看不起他的人对他刮目相看。
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若说威妥玛因为税务监督一职不断给他带来冲突与困扰感到灰心丧气，这些却正合李泰国的胃口。李泰国十分热衷于税务监督一职，他甚至还对英商的仓库进行搜查，给他的中国上司留下了深刻的印象。[52]他扩大了海关的巡逻范围，并说服清政府利用船钞税收来提高上海港口的适航性，以及测量黄浦江和置放浮标，等等。对于进口到上海但并不销售而要转口出境的货物，李泰国还给予他们“免税证明”。历史学家史景迁（Jonathan Spence）指出，虽然大部分历史学著作都将赫德看作海关的大功臣，但在他看来，李泰国为海关的奠基做出了更大的贡献。[53]
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对于李泰国来说，第二次鸦片战争是一个契机，因为它给了海关奠定法律基础的机会，并且把海关扩展到其他对西方开放贸易的港口。由于李泰国出色的汉语能力，加上他与清朝官员的关系，英方全权代表额尔金在1858年第一次赴天津洽谈条约时就带上了他。签约的中国代表是恭亲王的岳父——桂良。条约包括了如下内容：开放长江一带，增设10个通商口岸；允许外国公使长期驻京；允许外国人到内地游历经商，并准许传教；鸦片贸易合法化；禁止汉字“夷”的使用，因为其含义为“野蛮人”，带有贬义和诋毁色彩。[54]
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不管是与额尔金勋爵去天津，还是后来在上海，李泰国的绝佳位子都使他能够尽可能地确保新的条约和贸易章程，对尚在起步阶段的海关利益能起到保护作用。条约要求清政府指派一名大臣来监督对外贸易。《天津条约》附约《中英通商章程（善后条约）》第十款规定：
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各口划一办理，是由总理外国通商事宜大臣或随时亲诣巡历，或委员代办。任凭总理大臣邀请英人帮办税务并严查漏税，判定口界，派人指泊船只及分设浮桩、号船、塔表、望楼等事，毋庸英官指荐干预。其浮桩、号船、望楼、塔表等经费，在船钞项下拨用。[55]
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该条款十分重要，它为海关提供了条约基础。
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上海的清朝官员完全支持该条约，因为如上述，在李泰国任期内，江海关的财政收入飞速增长。吴煦也支持该条约，因为它也限制了广东商人的影响力。吴煦在写给江宁布政使薛焕的一封信中写道：“《天津条约》最初的想法，是让天子下诏指派一名军机大臣在北京与洋官员共同管理事务。其目的是对抗广东。”[56]事情绝非出于巧合，就在劳崇光上任两广总督后不久，他上疏建议将上海通商章程内容也扩展到广东地区，以打击广东行商与外国商人之间的勾结关系，减少贪污。1859年10月7日，劳崇光被任命为两广总督，统领广东、广西。劳崇光曾是一位著名的进士，也就是通过了科举制中最高等级、久负盛名的殿试的人。他是湖南善化人，曾在广西、桂林协助镇压太平军。[57]劳崇光和吴煦一样，也认为在粤海关中任命一个外国人是必要的：“惟有仿照上海办法，用外国人治外国人，语言通晓，底蕴周知，内地奸民无从煽惑勾串，于税务必有裨益。”[58]
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尽管《天津条约》和新的通商章程让李泰国的地位更牢靠并给他更多的权力，但他对清政府如何实施这些条款却不甚满意。何桂清被任命为首位监督对外通商的大臣，他并没有给李泰国正式的委任，而仅仅向他传达札谕：“兹派令（李泰国）帮同总理各口稽查关税事务 准其会同各监督及本大臣所派委员总司督查，悉照条约划一办理各口，新建税务司统归领束。酌定五年为限。”[59] 李泰国只是在何桂清的命令之下，得到一个暂时的职位，而非一个永久且能让他随心所欲的机构。但如此一来，李泰国担心“外国商人不把我当回事”。[60]
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更糟糕的事还在后头。在肃顺施压下，咸丰皇帝决定拒绝批准《天津条约》。《天津条约》中的条款包括要求皇帝亲自接受外国使臣的资格证明，也被认为是令人蒙羞的，有辱皇帝尊严。英法联军在天津无法无天的行径，点燃了人们的愤恨之情。有人提出：趁冬季天津港口因严寒冻结而不能行船，联军的补给线可被切断，尤其是当地武装如果被组织起来，支援清朝八旗军，便可以一举打败英法联军。[61]肃顺可能还恐吓了咸丰皇帝，告诉他恭亲王正准备勾结外国人发动政变。广州、福建以及浙江的官员，严辞反对江海关模式推广到他们省内的口岸。[62]他们不希望中央政府知道当地海关税收的实际收入。当僧格林沁俘虏了换约使团之后，肃顺无疑觉得他自己的想法是对的。清廷决定采取以武力为后盾的强硬路线，认为对付蛮横无礼、野心勃勃的外国人就得要用此招。
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何桂清变得提心吊胆，并且拒绝再任命其他外籍税务监督。他写信告知吴煦：“方今圣意正以勾结为疑， 似此举止， 岂非勾结实据?”[63]他担心如果再任命其他外籍税务监督，很可能会被扣上叛国的罪名。何桂清的犹豫让李泰国很不满，他向吴煦抱怨道：“宫保既不管各口之事，何以令我为总办？”李泰国在上海与吴煦进行了一次激烈的会面，李泰国指出，《中英通商章程（善后条约）》的第十款，绝不能仅仅用任命一名税务监督就妄图蒙混过关。吴煦提出的让当地海关监督各自指派外籍税务监督的提议，也遭到李泰国的反对。他认为如果这样，自己就无法对他们的行为负责。[64]然而，何桂清，不但不会，也不能够妥协。
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李泰国没有太多选择，只得接受一项折衷建议，由此他和吴煦在上海起草了新的港口规章并付诸实施。李泰国期望当其他口岸的海关监督跟随时，他们会向他寻求帮忙；这样，他就能得到想要的实权。[65]在上海，吴煦任命德都德（H.Tudor Davis）为江海关税务司，以帮助他打理税收。[66]吴煦刚批准的新的上海章程还做出了以下规定：何桂清的助手李泰国，对在江海关工作的所有外国人，无论国籍，都有绝对管理权。“至于这个海关所雇用的税务司及其他所有洋员，皆由总税务司李泰国挑选，并服从其管理。不论其国籍为何，一旦有不当行径，总税务司都将为此负责。”[67]直到这个时候，“总税务司”一词，或者至少是它的变体，才开始被采用。
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虽然何桂清逃避直接责任，但却也鼓动其他口岸效仿上海模式，并与李泰国合作。5月23日，他下达了这样的指示：“若各口所用之外国人皆由总理大臣选募，事多窒碍； 若别口不用外国人帮办，又恐事不画一，洋商必致藉口，易启争端 是以札饬李泰国总司其事。”[68]
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英法联军一路攻入北京后，情况又发生了变化。咸丰皇帝逃往承德，留下恭亲王在京处理政事并与英法联军谈判。恭亲王在皇兄的准许下，提出设立总理衙门。[69]年1月20日，“总理各国事务衙门”成立。四日后，恭亲王正式颁书，加委李泰国为总税务司。[70]对于敦促任命仪式的上书，皇帝这样下诏回复：“新定通商税则，既有外国人帮办税务一条，该英人李泰国，系总司税务，所有新设通商各口，自可令其一体经理。著奕等， 即行发给执照， 交李泰国收执， 责令帮同各口管理通商官员筹办。”[71]这个制度下，港口处理税务业务的人叫税务司；中文的税务司从字面看不如英文的称法—— customs commissioner ——来得气派。其奏报体制是要求税务司在对西方货船所载货物应缴税款进行评估之后，上报给北方三口通商大臣或者南方五口通商大臣。这两个职位取代了之前唯一的各国通商事务大臣。之后经由两位大臣，将数据上报给户部和总理衙门。总理衙门有对海关规章作出解释的额外权力。
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1860年和1861年所发生的事件对海关历史有着重大意义，因为它们把从1854年以来原本只限于在上海实行的暂时管理模式，推广到全国范围。皇帝下诏任命总税务司的举动，更是将这一事业推向巅峰。然而，总税务司一职更多更重地在扮演国家某一部门的辅佐者，而非全权掌管一个独立机构。外籍海关税务司也同样被聘任为协助海关监督。对于清王朝，特别是恭亲王来说，新的管理制度给他们带来了更多对涉外事务的掌控，以及对涉外贸易税收更正确的知识。
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