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但这里依然存在着一个问题，那就是为了使外商接受海关的权力，必须设置一个允许他们申诉的程序。于是赫德创造出会讯公堂制度（Joint Investigation Court）来提供此途径。如果外商认为海关有错，那么他可以向其领事申诉，领事则要求海关监督在当地海关召集会审。会讯公堂由海关监督主持，由相关领事出席和询问问题，这样一来外商就能陈述他的案件，同时税务司在其中充当了海关监督的助手。会讯公堂的任务是确定事实基础。如果外商仍坚持海关有错，他可以向领事请求将案件通过外交途径继续追查。也就是说，让他们在北京的公使和总理衙门一同讨论这起案件。[30]这个设计是一个安全阀门，它用于保证海关不会被随意控告，用来减少地方纷争，并减少到达北京这个层级的棘手案件。会讯公堂制度取得了很大的成功：几乎没有商人认为值得花大笔的费用和漫长的时间耗在这个机制上。
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削弱海关监督
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中国社会科学院近代史研究所的学者任智勇指出，海关监督在清朝对外贸易的管理上一直发挥着主要作用。[31]为了证明这一点，他梳理了中国第一历史档案馆所藏的军机处存档。任智勇对海关监督的重视是正确的，因为海关监督除了是很重要的地方官员之外，在1911年辛亥革命之前，还一直是关税的接收者。尽管如此，赫德运用让税务司与领事们疏远的同样方法，来确保税务司和海关监督之间也有一个明确界定的距离。赫德在这个议题上的立场，前后有一个很明显的转变。在刚成为总税务司后不久，他认为税务司应从属于海关监督，但十年后的他则坚持税务司和海关监督应该是平等的，并且税务司应尽量减少牵涉到海关监督。
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在概述这一过程之前，有必要对海关监督再多做一些说明。由于新的通商口岸的开放，依照通商条约章程的规定，领事需要与同等级的中国官员对口，所以恭亲王不得不任命许多新的海关监督。为了不让他们被视为北京的人，恭亲王拒绝了由总理衙门任命的建议，而是主张由相关省份的总督和两位南北洋通商大臣中的其中一位来提名海关监督，接着再以圣旨来确认其任命。[32]
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研究自强运动的樊百川教授指出，海关监督如同外国领事那样，也视税务司为他们的下属。[33]虽然仅有少数海关监督和税务司之间的公函文件被保存了下来，但它们证实了樊百川的观点。在那些通讯中，海关监督是以上级对下级使用的“札”一词来致函税务司的。[34]再者，海关监督向税务司发放款项以使后者履行其职责的事实，更加深了这种看法。[35]另外，海关监督还在税务司的人事组织中派遣委员：一位通事、一位书办和一位负责计算海关税款的特殊职员。[36]年的第8号海关总税务司通令中提到“海关应弘扬之精神”，在此赫德将税务司职位定义为“海关监督的下属”，[37]并警告“那些从中国政府领取俸禄的雇员，不得做出伤害情感和引起嫉妒、猜疑或厌恶的行为”。
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然而此话才出不久，赫德就开始采取步骤来削弱海关监督对海关的影响力。还应记得当初要把上海模式推广到其他通商口岸时，何桂清曾坚持不能由北京，而应由当地官员在其管辖范围内任命海关税务司和其他外籍雇员。李鸿章在1864年也认为这个原则仍然是有效的。从赫德的日记中我们看到了他对此事的回应，“如果这个原则被允许，那么海关必定会办不起来。”[38]他决定：“我必须要试着把监督与当地海关分开 我必须把事情弄得清楚明白，那就是没有一个监督能够不询问总税务司而擅自罢免、或者取得朝廷谕旨去罢免任何一位税务司。” 1864年夏季，赫德拟订了一套海关规章制度并且获得总理衙门的批准。该章程很清晰地指明，总税务司只向总理衙门汇报，并且唯独由他负责“所有海关外籍雇员的任命、升降、薪俸、迁调于口岸之间和免职”。[39]如果地方官员有所不满，他唯一可做的，就是按照官僚系统将事情层层向上反映，直至北京。到了北京之后，总理衙门就会将它向赫德提出来。
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赫德失去对九江关的控制，是导致他决心限制海关监督影响力的原因之一。[40]九江关在1863年开放，在它刚刚成立时赫德曾同意海关监督向海关任命三名委员。一名为内班人员，负责填写已经盖有海关监督印章的表格。另外两名则分在了外班，一名维持港口秩序，另一名则是普通杂役。尽管赫德希望大家都能一起和谐地工作，[41]但是那三位却被其他海关雇员和海关以外的人视为实际上的长官。九江关的税务司汉南（Charles Hannen）在1868年报告中称：“在九江，税务司这个职位似乎变成只是海关监督下面的首席供事。”汉南的继任者康发达（F. Kleinwächter）发现“办公室乱成一团，纪律松懈，委员的职位与其权力不但不符，他还豁免自己的责任”。
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当海关监督命令康发达和委员一起管理九江关时，康发达表现出离愤怒以致让整个冲突爆发。[42]康发达坚持要与海关监督直接交涉，迫使监督亲自来海关给表格盖章，甚至还去搜查了海关监督在海关的办公桌，希望能找到贪污腐败的证据。当证据无凿后，康发达无法继续待在他的职位上，遂向副手移交工作，随后去了北京。赫德派杜德维（E. B. Drew）去九江关，命他用礼貌却坚决的方式来削减海关监督的影响力。[43]一年之后，在1869年的海关第25号总税务司通令中，赫德要税务司们与海关监督保持距离，并称在大多数情况下，就算“税务司不向监督咨询也足以胜任他们的工作。”[44]赫德不想再有第二个九江关。
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赫德还利用改善海关的财务情况来巩固海关。第二次鸦片战争的赔款在1866年终于偿付完，而赫德得到了总理衙门批准，每年可分拨到74.8万两白银，用以支付总税务司署和各地海关的运转。[45]薪俸从此就直接由总税务司署的海关津贴项目拨发给各个海关，[46]排除了税务司对海关监督的财政依赖。海关的另一大资金来源是罚没收入，该收入的40%可由税务司留存，剩余的则由总理衙门和海关监督分配。[47]另外，总理衙门在1868年同意70%的船钞让海关支配。赫德将把这些钱用于支付船钞部门的活动。拥有财政平衡的权力对海关极为有利。
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税务司们对于自己被降格般地当成清朝官员的助理而感到不满，这也促使赫德要改变与海关监督的关系。[48] 在1869年第24号海关总税务司通令中，赫德承认税务司们有理由来抱怨他们的社会地位，然而他也辩称为了获得清政府的信任，有些做法在早些年的海关是有必要的。[49]赫德之所以可以这么做，也还因为清朝的大臣越来越支持税务司。他们声称海关监督更换频繁，因此往往不能了解地方上的情况。[50]
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1873年，赫德指示税务司们不仅要避免牵涉到海关监督，同时也强调他们是平等的。在同年的第13号海关总税务司通令中，他首先要税务司们停止称呼监督为“阁下”（His Excellency），因为中国人习惯称呼的“大人”，非定译为英语中的“阁下”。[51]其次，他要税务司们避免使用“海关监督命令我如何办理”的语句，因为“海关监督并非命令税务司”，税务司和海关监督是“会同办事”。如果有问题需要联系海关监督，税务司应说他们是与其“磋商”，而所做出的决定也是双方同意的结果。当二者意见不一致时，虽由海关监督定夺，但税务司要将其汇报给赫德，这样他就可以与总理衙门共同讨论这个问题。[52]
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在领导海关的第一个十年中，赫德为海关在领事和海关监督之间取得了清晰的定位。他依靠法律论据和驻北京的外国公使的支持来抵制领事的侵权，以更谨慎的做法来避开海关监督。随着海关声誉的不断提高以及它应做业务的增加，使赫德所需的支持得到了保证。在1861至1873年间，关税从440万两提高到900万余两白银，船钞从16.4万两增加到45.4万两白银。[53]这种成功是不言自明的，有目共睹。
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官僚化：表格、登记簿和通讯
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1864年第8号海关总税务司通令中写着税务司的职责“虽然重要，却也简单。任何一位具有常识的人，只要依照着口岸章程来行事，就很难不会做到令人满意而且高效。该章程提供了几乎所有一般性偶发事件的预案，再辅以事务惯例，事情的处理就如同机械般正确了。”[54]这种描述例证了赫德对于海关的理想看法：海关就像一台上了油的机器一样顺溜地运行着，保证了稳定的税收来源和贸易秩序，而其内部运作却也不特别引人注意。赫德利用了报表、登记簿、列表清单和表格等来收集信息，以使海关成为这样的一台机器。下面，我将探讨海关搜集和传播信息的主要方式，并重点关注其制度是如何把海关塑造成一个中央集权的官僚组织的。
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海关总税务司通令
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海关最重要的文件就是总税务司通令，前后总共发布过7500份左右。总税务司通令是总税务司写给税务司的文件，从1875年开始就由海关造册处印刷，并由造册处税务司副署，以确认其真实性。[55]在海关内，总税务司通令具有与法律等同的效力。下面举一些例子，譬如在1863年的数份通令中，要求各关采用标准化的表格来按月上报扣押和没收的情况；也确立了与总税务司的通讯所需遵守的要点；规定了税收分析季度报表的样式；要求税务司们的通讯记录应填写在登记簿上，以及禁止税务司们私底下有生意往来。之后在1867年的几份通令中，要求税务司们详细填表记载他们的外班人员；特别规定海关的船舶及建筑物应该悬挂旗帜等有关设计；要求海关出版物所卖出的收入必须汇到上海的某个账户上，以及通知税务司们要用新的表格来汇报进出口。
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赫德在1869年发布了30份总税务司通令。它们处理的事情包括：船舶吨位的测量，对钟表所应收取的关税，提供新的贸易季度报表，详细介绍了新的会计制度，管理苦力移民的条例，推行有关海关财产的标准报表，等等。在1873年，海关总税务司通令介绍了新的海关旗帜，规定了如何向海员发布海江警船布告及其具体内容，明确了怎样培训下属，制订了中国船主所有的进口蒸汽船只的船舶规则，以及提供了中文版的货务舱单的标准样式。
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海关总税务司通令是机密的。税务司不能把它泄露给海关以外的任何人，即使在海关内部，它们的传达也是有严格范围的。每个海关都存有一套截至最新日期的通令。详细的索引，使通令能够很容易地被拿来作参考， 也让税务司和帮办们几乎在所有的情境之下都能够有依据地出决策。总税务司通令也撑起了整个海关机构的历史记忆。因为它们是机密的，所以为海关提供了一个清晰的界线，使它与清朝其他的官场和公众分隔开来。总之，总税务司通令可以被视为总税务司最高权威的表达。
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申呈
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申呈（dispatches）是一种较短的文件，用来为某个行动申请授权，或者用于发布指令和通知。赫德主张申呈应以一种标准的形式来发布，规定要用大页纸书写，并在左侧留出空白边缘以作装订之用。每一年都要标记上连续的数字，而且在每年的第一份申呈上，还要详细标注上一年寄出和收到了多少申呈。[56]申呈要以标准的方式折叠，附上摘要，写明收件地址，信封上标明“On Service（公务用）”字样以表明是海关业务的一部分。这些要求确保了申呈不会被丢失，而且它们可以被登记和编入索引，从而能快速查找到过去的某个活动。申呈是机密的，“通事和外班人员不能经手申呈”，而且“雇来负责这类通讯的职员也时而会被提醒，他们被委任的是一项机密的工作，无论是相关主题还是未经授权事宜，既不能与他们的伙伴私下交谈，也不能以任何方式公之于众。”[57]机密性强化了海关与其他官僚机构及商人的分隔，同时也提升了团队精神，至少对于内班而言有这样的效果。
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赫德是个讲究细节的人，他在1868年抱怨说：“很遗憾，我必须要说，要使众多部门遵循一个简单指示，即如何折叠和登记申呈和随函附件，似乎是一件不可能的事 我现在要求你转告你们的部门，如果以后在呈递给总税务司署的文件中发现任何错误，其后果就是那位本应为这份文件的正确性负责的职员的名字，将会被列到其所属职位名录的末尾。”[58]即这些人的定期晋升将会被延迟。
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赫德认为中国的申呈格式要优于西方。1873年，有一份总税务司通令特别提到如何书写申呈，他这样写道：“中国的官方通讯实际上可以被当成范例。它们的两大优点是：每份申呈自身就是一个完美的文件；依照该申呈的目的，每个文件首先都把事件按时间顺序加以排列陈述，接着才是建议或者评论。”[59]
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半官函
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与税务司必须要填写的表格和要寄出的申呈相比，赫德没有为“半官函”（semiofficial correspondence）设定一个特别的格式。它们的性质为“非海关事务，无论将涉及洋人还是当地华人，只要它们需要北京方面的指示或可能引起北京官员的干预者”。[60]税务司们也可以通过半官函对他们在申呈中所提及的行动加以评论或解释。赫德不想处于窘境，即让变成全北京“最后一位知道”口岸发生事情的人。
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半官函在语气上是很个人化的，写得也很直接。它们不用做索引和登记，因此未成为官方记录。虽然赫德保存了他所收到的半官函，但并未对自己发出的半官函保留副本。目前还不清楚半官函是什么时候开始采用的，但在1874年第15号海关总税务司通令中，赫德提醒税务司们说，在发给他们的任命状里有这样一个规定，即“每隔两周就要私下写给我”，并“让我知道有趣的或者重要的事情”。这则通令的要点，就是提醒税务司们不要用半官函来汇报日常事务，因为所有的正式事务都应该写在申呈里，这样即使到了后来也可以追溯。
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