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船钞部的初始设计，是让一位海务税务司专门负责，让该税务司直接向赫德报告，并由灯塔及理船（即港务）两位营造司（即工程师）作其辅佐。曾经在“李泰国——阿思本舰队”服役过的英国皇家海军霍士船长（Charles S. Forbes），在1868年被任命为海务税务司。但在两年之后，他因为转投加利福尼亚州的淘金热潮而辞职了。灯塔营造司韩得善（David Marr Henderson）的聘用则是个成功。韩得善是一位合格的工程师，曾就职于当时引领世界的钱氏兄弟（Chance Brothers）玻璃厂。他与这家工厂闹翻后，在1869年被招聘到海关。他将自己的职业生涯都奉献给了海关，为中国沿海建造了许多灯塔，最后于1898年退休。[80]理船营造司则一直没有任命。赫德最初的计划是将中国海岸线划分成三段，随后又调整为两段。[81]其中一个巡查司设在上海，负责管理中国北方以及长江沿线的港口，另一个巡查司则设在福州，管理中国南部的所有港口。[82]
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最初的两位巡查司，分别是法国人威基谒（S.A.Viguier）和美国船长毕士璧（A.M. Bisbee）；这个任命再一次显示了保持海关国际化的努力。跟韩得善一样，毕士璧有着很长时间的海关职业生涯。他在1881年成为海务巡工司和上海理船厅，并在这个职位上为海关服务了20年。总营造司和海务巡工司直接向赫德报告，在他们之下则是各港口的理船厅。必须说明的是，在形式上各港口的理船厅仍然是各海关税务司的下属。赫德觉得不是每个港口的航运量都大到要聘任一位独立的理船厅，[83]所以在某些港口头等总巡就兼任理船厅。他们负责停泊船只，分配泊位，开展引水服务，管理当地的灯塔看守。如果港口有警察的话，也要负责管理他们，还要维护本地的助航设施。赫德在1868年第10号海关总税务司通令中承认，把船钞部建成为一个完全独立的机构，本是十分合理的；但他以经济成本来考量，船钞部还是被纳入海关里面。[84]
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照亮中国海岸
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1870年，赫德为总理衙门准备了两份备忘录，第一份是计划建造灯塔的概要，第二份是关于已经支用和将要如何使用船钞的详细账目。清政府曾被指控并没有履行条约规定，即用船钞来改善港口和航海设施，赫德的上述第二份文件就是用来帮助总理衙门反驳那些指控的。[85]第一份备忘录则提供了从水上视角来对中国海岸情况做出的罕见描述。赫德以有点信口开河之姿做此文的开场白，他说中国海岸“相对而言，很少有沙洲、暗礁和危险的海岬”，但他也认为，“春季多雾、夏季有台风、冬季又吹强劲的北风”，会产生相当的危险。备忘录的其余部分，他则逐一地阐述了各通商口岸改善航行的计划。
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譬如在天津，赫德写道：“大沽口外的沙洲浅滩是一个麻烦”，使得“航道十分危险，”而且到今天还没改善，因为船只在经过浅而湍急的渤海海湾之后，接着从一个切穿大沽坝的狭窄航道进入。低洼的海岸让导航员丧失了方向。赫德计划用浮标来标志沙洲，并且用灯塔、信标来帮助导航员。通过让两个信标连成一线，一个接一个，这样船上的导航员就能确定他是在沿着航道通行，不会因潮水和大风而偏离。
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上海是“船运最繁忙的港口，同时也是最不容易靠近的港口”。从海上看过来，长江被“马鞍岛和大戢山”阻挡； 长江口的南边则有南鱼山和大戢山，北边有“以高岛闻名的沙尾山”。这些地方及长江入海口处都有危险的岩石。在沙尾山，水手们要依靠反方位——从船尾反向前看——来找到进入长江的水路。江海关已经把一艘灯船安置在那里，并且提供引水人从沙尾山引导船只进入上海。险滩和潮水使长江航道本就十分难于航行，而且要从长江再与最终把船引入上海市区的黄浦江衔接，其入口处也被沙洲阻拦。为了克服这些问题，潮水测量器标示出沙洲浅滩的水位，理船厅驻吴淞人员的房屋上所飘扬的旗帜也总标出拦江沙的水深，一望即知；并用三个信标作为引路的标记来显示通过沙洲最好的航道。赫德在那份备忘录中设想要在上海建设三个灯塔。他还考虑过要把阻隔黄浦江的沙洲移开，但他又想得到“来自荷兰的”专家的建议，以确保清政府不会“把银子往烂泥里埋”，白耗银两。[86]
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这份备忘录继续写道，宁波有一个危险的淹没礁石，被称作“虎尾石”，它存在的影响是“潮力大小的任何误算，或对行驶操作的任何失误 都将置船舶于危险之中”。浮标已设在该岩石周围，“三盏灯标以特殊的方式放置”，使得船只“极容易”进入河道。[87]又据赫德的文件，厦门港因有“众多暗礁”而十分危险，但是“浮标和标桩已经安置在它们上面，”而且一个灯标已经竖立在“船只进出河口所必经的七个岛屿”中的一个上。至于广州，赫德说“没有必要在珠江口设立灯标”，因为附近山头上的宝塔已充当了信标，指明了通过江中浅滩的航道，而且新的灯标已设立在介于“河南岛［今海珠区］和广州城之间的三块礁石上”。
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在其后的30年里，船钞部依照赫德的总设计方案，致力于改善沿海航行条件。第一个项目着重于让上海的航道更加安全。在大戢山、马鞍岛北部和沙尾山建起了灯塔，长江入口处也安置了一艘新的灯船。接着，关注重点转到了其他地方。在厦门南方的东椗岛和靠近福州闽江入口的东犬山建起了灯塔。在近广东北部汕头的牛山和东澎岛，以及厦门附近的乌丘屿等地也建了更多的灯塔。同时还在危险的山东岬角和杭州海湾上的鱼腥脑建设灯塔，以帮助航行在繁忙的上海——宁波线上的船只。许多航标灯和浮标也设立在长江和珠江沿线。在19世纪70年代后半期，海关又在长江口和大沽坝下的九段另外添加了一艘灯船。除了三盏灯标识了通往汕头的航道之外，灯塔同时也被设立在靠近烟台和厦门的关键陆岬、台湾最南边的鹅銮鼻及山东东南的岬角上。当主要的照明设备也在辽东半岛的岬角、香港附近的岛屿、海南岛及最后在雷州半岛的关滘尾完成时，这个伟大的灯塔建设工程总算大功告成。[88]根据海关《通商各关警船灯浮桩总册》记载，到1892年已设有104座灯塔、79个浮标和58个信标。[89]
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船钞部所做的事情远远超过以上这些。所有的港口都提供引水服务。赫德最初的设想是迫使船只一定要雇用引水人，而且让理船厅全权管理他们。后来该想法并没有实现，引水服务只成了一个可选项，而且理船厅需要与领事及地方商会一起协商。但在1868年，清政府颁布了《中国引水总章》，总章规定：引水人要有执照，地方领事和商会必须组成一个委员会来确定当地引水规则以及服务费用，以及设立一个由理船厅带头的考试委员会。[90]引水员需穿制服，驾驶有清楚编号的船只。船上需挂有中国的引水旗帜，旗帜的设计为上半部是黄色、下半部是绿色。引水员负责把船只从港口外的外锚地领到港口内锚地的泊位上。如果方便的话，还会领到系船浮筒或锚位趸船旁边。
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船钞部还发布航海布告，提醒海员注意有关助航设施的重要变化。[91]理船厅从信号桅杆上升起旗帜来告诉船只当地航道的情况。船钞部的绘图部门提供最新的海图。赫德还想建立起天气预报系统。他在1869年宣布利用海关现有的设施来成立一系列的测候所，他们使用精准的气压计、温度计、雨量计以及风力测量仪等仪器，来为这个“科学的世界”做贡献，并且帮助“在这片东方海洋上的海员和其他人”。[92]该计划的一部分并未完全实现，但海关所收集的气象情报都送到了上海徐家汇天文台，以帮助他们的台风预警系统。[93]同样在上海，船钞部于1868年成立了巡河吏。巡河吏仿照泰晤士河警察而建，并直接从那里招募人员到中国来，指挥黄浦江和繁忙的苏州河的交通。苏州河连接着上海与苏州，河流两岸的低洼腹地，是中国丝绸的生产中心。[94]
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以灯塔为象征
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借由船钞部这个媒介，海关得以在中国沿海开辟出属于自己的一片天地。这也是19世纪后半期航海界发生重大转变的一部分。当时蒸汽机作为动力取代了风帆，船运公司有了定期航班，苏伊士运河于1869年开通，电报在19世纪70年代初期到达中国。国际上关于船只灯光和航海避碰规章的协定，以及为编制更可靠的海图和引航书籍方面的共同合作，都有助于使海洋成为一个更加安全的地方。提供安全的锚地、浮码头、筑堤以及建立安全的仓库，使得货物的装卸更加容易。灯塔是19世纪航海技术脱胎换骨的元素之一，它使船只以更低的成本来载运更多的货物变为可能。船钞部把这个转变带到了中国的海岸线上， 它不但加速了中国对外贸易的发展，也加强了海关在中国沿海的基础。
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灯塔是这些转变的关键。虽然从表面上看其结构简单，但它是建立在精密的科学和复杂的工程之上的。化学对制造高质量的玻璃非常重要。聚拢光束的光学知识也很重要，这样一盏灯的光线就可以在大海中投射数英里远，在精确瞄准的同时，还能维持刚好就在海平面之上一点的高度，从而使水手不觉得刺眼。为了让玻璃达到所要求的纯净度，精准的制造技术是必要的。还要对玻璃施以抛光，使它们有一个正确的角度，并可以安装到灯孔的金属框架之内。灯塔还必须建的足以抵挡各种严酷的天气，这也需要良好的物理学、材料学和工程学知识。此外需要复杂的蒸汽驱动机械装置，来让灯光可以持续不断地旋转以保持其稳定性和可预测性。然而以上种种还需要靠一个官僚系统来支持，否则都是惘然。这个机构会确保不同的灯光有不同的特征，以让航海员可以对它们加以辨别，在其主导下，这些特征也能准确地被传达给世界各地的水文机构，以便它们能够将之标示在海图上。灯塔需要有人看守和维护，这也需要一个有效率的机构。很少有其他设施像灯塔一样，象征着现代性全球化对技术、专业知识和机构的依赖。
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灯塔还有很多象征性的意义。从在台湾最南端的鹅銮鼻灯塔中，我们可以看到灯塔所包含的复杂性，它有一股可以扰乱地方或者激起当地焦虑的力量。这个在19世纪80年代早期建立的灯塔是一个“不同凡响的建筑。”[95]由英国阿姆斯特朗公司（Armstrong & Co.）生产的熟铁所建，高达50英尺，同时它也是一个堡垒。在其内部，有起居室、储藏室、一个厨房、一个水漕和一个军械库。在院区的砖墙上还有向外放射的枪眼，四周有20尺宽的壕沟和布满铁丝网的篱笆。两架18磅的加农炮，此外，格林机关枪和追击炮各一挺，这些都是新式武器，用来确保灯塔抵挡住猛烈的围攻。[96]
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这些都被认为是十分必要的，因为在当时的西方报道中，南台湾被“野蛮的土著”占领着。[97]在第一任灯塔看守员泰勒（George Taylor）的报告中，尽是对清朝军队和当地民众之间冲突的描述。对灯塔全体人员安全的担忧并非无稽之谈。1867年，一艘遇难的美国船的船员被杀害，船上其余人被一位自称卓杞笃（Tok-e-Tok）的人绑架以作勒索。这位卓杞笃向泰勒介绍他自己是台湾南部8个部落的首领。[98]台湾在当时是个人人竞逐之地，不仅有特别集中在南边的土著，也有来自福建和中国其他南方地区的客家人。自从数十个日本水手被台湾土著杀害以后，日本也在1874年派兵向台兴师问罪。来台湾的还有清政府、海关，以及在19世纪70年代占领台湾北部基隆的法国人。鹅銮鼻灯塔正是建立在这个纷争不断的领土之上。
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总理衙门希望借由同意兴建鹅銮鼻灯塔以加强清政府在台湾南部的存在性。然而，也有一些官员担心灯塔在战略上可能引起的后果和海关的最终目的为何。当时任台湾兵备道的刘璈在1882年1月呈上一份奏折，表达了对鹅銮鼻灯塔的担忧。刘璈出身左宗棠的湘军，他怕这个灯塔的建立可能会为那些反对清朝拥有台湾主权的人，提供一个向北渗透的基地。海关曾经想雇用当地人来帮助建设，但这也增加了刘璈的焦虑，因为这样海关就会与当地社会建立起强大的联系。他对灯塔员工不会与当地民众混在一起的承诺并不放心，因为外国职员肯定会在空闲时外出打猎。[99]刘璈的担心是正确的。因为假如泰勒的说法可信，那么他的确有过游玩台湾南部的欢乐时光，并享受“和蔼、好客的泰雅（Kang kou）、排湾（Koalut）和阿美（Amias）的首领”的接待。[100]
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正如鹅銮鼻灯塔的历史所展现出来的，灯塔是个象征，也是个统治工具；它可以有着多重和互相矛盾的意义。海关通过船钞部创造了一幅为人类谋求福祉的清楚形象，这个形象变成中国海岸传奇的一部分，也进而合理化了海关的立场。[101]海关在20世纪30年代为了保护灯塔公共服务的内涵，禁止灯塔的船只参与打击走私。（见第六章）我们也不难理解为什么赫德如此倾力于建设船钞部，因为除了赋予海关一项全新的职责活动外，船钞部也体现了他在《局外旁观论》中所提出的要义，那就是要采用西方科技来建立一个中央集权，以及有效率和清廉的行政系统。
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其他首创
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从19世纪60年代晚期至70年代早期，让赫德忙碌不停的不只是船钞部而已，赫德在1873年把印书房和统计处合并成了造册处。造册处负责印刷海关使用的所有表格，以此“维持表格的一致性以及海关所有文件的独特样式”。[102]造册处收集各海关产生的数据，然后把它们汇编成像年度《贸易统计》这样的系列报告。它以表格化的方式来呈现对外公开的讯息，例如何种商品以何种价格运到何处，并且使用何种标准计算单位。海关的计算单位为海关两，这与户部所使用的银两单位有些细微的不同，因此也强化了两个机构的差异。
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像《贸易统计》之类的公开出版物系列，形成了对中国事务的一个重要介入， 因为这是首次将经济信息变为一项公共资源，也是首次被清政府授权的官方数据。与海关是19世纪下半叶航海进程的积极参与者相同，它也相当程度地利用了当时统计科学的划时代革命。统计科学为政府、学术和社会批判学者提供了一种全新的理解社会的方式，例如马克思的《资本论》就使用了大量的统计。统计不仅是政府了解其国家经济的基础，还是治理经济的工具。清政府在1900年后才建立了自己的统计机构，这是义和团后新政改革的一部分，有些姗姗来迟。[103]
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赫德任命了专门的秘书（税务司等级）来加强总税务司署权力，提高对各地海关的控制。其中最重要的就是在1874年设立的稽核账目税务司。在此之前，总理文案税务司金登干兼任委巡各口项事，来承担各关审计的责任。金登干曾在英国政府的财政部和审计处任过职，他在“英国财政部公共会计委员查尔斯·瓦因（Charles Vine）的指点和帮助下”，于1869年修改了海关的会计制度。[104]
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金登干所设计的新制度集中了总税务司署的财政权，所以各地海关在没有授权的情况下便无法支付或保留任何资金。这一点在新的会计制度备忘录中规定得非常清楚：“必须要明白地知道，没有总税务司的批准，就不能承认债权或者发出公款。”[105]新的会计制度促使海关账目和私人账目分开，并确保了分拨资金的专款专用。在1870年的一份海关总税务司通令中，赫德指示税务司们不能对他人预付资金，也不能预付薪俸，并且有义务确保以最合理的价格来采购物品或者支付所需服务。[106]税务司们不能私留任何进款：“你不能把海关在偶发情况下或从额外途径得到的金额，例如变卖关产或仓库存陈旧物品等，拿去做任何用途。它们应一律存入账户D项内以作为额外收入。”任何账目上的余额，每月必须汇到总税务司在香港丽如银行（Oriental Bank）的账户上。税务司们也不能把金额在不同的账目之间做移转调动：“你不能把海关每月的经费、或每月的船钞、或每月的罚没款、或每月的另款账等作除了符合该账户下的名目且经过批准之当月开销以外之其他用途。”[107]
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在新制度下，各地海关的账房有一位供事负责管理所有的当地开支。没有总税务司明确的书面授权就不能进行任何支付。常设授权包括可预知的经常开支，例如薪俸和租费等；一般授权限用于支付经常但非主要的款项，例如邮费、文具以及燃料费等；其他性质的支付则要总税务司的特殊授权。每天的收入和开支都需要在当天记录下来，并且如果没有适当凭单的话，是不允许付款的。凭单则需存档保留。[108]
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自1874年起，稽核账目税务司每年都要去各地口岸海关巡查账目。一旦他到达口岸后，保险箱的钥匙和所有账本就会立刻交给他，这样他“能够向总税务司报告他到达时看到的保险箱及账册的真实情况。”[109]稽核账目税务司若发现税务司有未经授权的开支，他还有权力解除该税务司的职务。
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新的审计管理加强了总税务司署的控制力，也减少了税务司们的独立性。由文件构成的记录让任何不端的行为都能被调查，这意味着财政预算变得更为简单和可靠，这些账目记录也让赫德能够保护海关免遭他人指控其疏失或浪费。
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