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以灯塔为象征
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借由船钞部这个媒介，海关得以在中国沿海开辟出属于自己的一片天地。这也是19世纪后半期航海界发生重大转变的一部分。当时蒸汽机作为动力取代了风帆，船运公司有了定期航班，苏伊士运河于1869年开通，电报在19世纪70年代初期到达中国。国际上关于船只灯光和航海避碰规章的协定，以及为编制更可靠的海图和引航书籍方面的共同合作，都有助于使海洋成为一个更加安全的地方。提供安全的锚地、浮码头、筑堤以及建立安全的仓库，使得货物的装卸更加容易。灯塔是19世纪航海技术脱胎换骨的元素之一，它使船只以更低的成本来载运更多的货物变为可能。船钞部把这个转变带到了中国的海岸线上， 它不但加速了中国对外贸易的发展，也加强了海关在中国沿海的基础。
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灯塔是这些转变的关键。虽然从表面上看其结构简单，但它是建立在精密的科学和复杂的工程之上的。化学对制造高质量的玻璃非常重要。聚拢光束的光学知识也很重要，这样一盏灯的光线就可以在大海中投射数英里远，在精确瞄准的同时，还能维持刚好就在海平面之上一点的高度，从而使水手不觉得刺眼。为了让玻璃达到所要求的纯净度，精准的制造技术是必要的。还要对玻璃施以抛光，使它们有一个正确的角度，并可以安装到灯孔的金属框架之内。灯塔还必须建的足以抵挡各种严酷的天气，这也需要良好的物理学、材料学和工程学知识。此外需要复杂的蒸汽驱动机械装置，来让灯光可以持续不断地旋转以保持其稳定性和可预测性。然而以上种种还需要靠一个官僚系统来支持，否则都是惘然。这个机构会确保不同的灯光有不同的特征，以让航海员可以对它们加以辨别，在其主导下，这些特征也能准确地被传达给世界各地的水文机构，以便它们能够将之标示在海图上。灯塔需要有人看守和维护，这也需要一个有效率的机构。很少有其他设施像灯塔一样，象征着现代性全球化对技术、专业知识和机构的依赖。
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灯塔还有很多象征性的意义。从在台湾最南端的鹅銮鼻灯塔中，我们可以看到灯塔所包含的复杂性，它有一股可以扰乱地方或者激起当地焦虑的力量。这个在19世纪80年代早期建立的灯塔是一个“不同凡响的建筑。”[95]由英国阿姆斯特朗公司（Armstrong & Co.）生产的熟铁所建，高达50英尺，同时它也是一个堡垒。在其内部，有起居室、储藏室、一个厨房、一个水漕和一个军械库。在院区的砖墙上还有向外放射的枪眼，四周有20尺宽的壕沟和布满铁丝网的篱笆。两架18磅的加农炮，此外，格林机关枪和追击炮各一挺，这些都是新式武器，用来确保灯塔抵挡住猛烈的围攻。[96]
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这些都被认为是十分必要的，因为在当时的西方报道中，南台湾被“野蛮的土著”占领着。[97]在第一任灯塔看守员泰勒（George Taylor）的报告中，尽是对清朝军队和当地民众之间冲突的描述。对灯塔全体人员安全的担忧并非无稽之谈。1867年，一艘遇难的美国船的船员被杀害，船上其余人被一位自称卓杞笃（Tok-e-Tok）的人绑架以作勒索。这位卓杞笃向泰勒介绍他自己是台湾南部8个部落的首领。[98]台湾在当时是个人人竞逐之地，不仅有特别集中在南边的土著，也有来自福建和中国其他南方地区的客家人。自从数十个日本水手被台湾土著杀害以后，日本也在1874年派兵向台兴师问罪。来台湾的还有清政府、海关，以及在19世纪70年代占领台湾北部基隆的法国人。鹅銮鼻灯塔正是建立在这个纷争不断的领土之上。
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总理衙门希望借由同意兴建鹅銮鼻灯塔以加强清政府在台湾南部的存在性。然而，也有一些官员担心灯塔在战略上可能引起的后果和海关的最终目的为何。当时任台湾兵备道的刘璈在1882年1月呈上一份奏折，表达了对鹅銮鼻灯塔的担忧。刘璈出身左宗棠的湘军，他怕这个灯塔的建立可能会为那些反对清朝拥有台湾主权的人，提供一个向北渗透的基地。海关曾经想雇用当地人来帮助建设，但这也增加了刘璈的焦虑，因为这样海关就会与当地社会建立起强大的联系。他对灯塔员工不会与当地民众混在一起的承诺并不放心，因为外国职员肯定会在空闲时外出打猎。[99]刘璈的担心是正确的。因为假如泰勒的说法可信，那么他的确有过游玩台湾南部的欢乐时光，并享受“和蔼、好客的泰雅（Kang kou）、排湾（Koalut）和阿美（Amias）的首领”的接待。[100]
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正如鹅銮鼻灯塔的历史所展现出来的，灯塔是个象征，也是个统治工具；它可以有着多重和互相矛盾的意义。海关通过船钞部创造了一幅为人类谋求福祉的清楚形象，这个形象变成中国海岸传奇的一部分，也进而合理化了海关的立场。[101]海关在20世纪30年代为了保护灯塔公共服务的内涵，禁止灯塔的船只参与打击走私。（见第六章）我们也不难理解为什么赫德如此倾力于建设船钞部，因为除了赋予海关一项全新的职责活动外，船钞部也体现了他在《局外旁观论》中所提出的要义，那就是要采用西方科技来建立一个中央集权，以及有效率和清廉的行政系统。
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其他首创
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从19世纪60年代晚期至70年代早期，让赫德忙碌不停的不只是船钞部而已，赫德在1873年把印书房和统计处合并成了造册处。造册处负责印刷海关使用的所有表格，以此“维持表格的一致性以及海关所有文件的独特样式”。[102]造册处收集各海关产生的数据，然后把它们汇编成像年度《贸易统计》这样的系列报告。它以表格化的方式来呈现对外公开的讯息，例如何种商品以何种价格运到何处，并且使用何种标准计算单位。海关的计算单位为海关两，这与户部所使用的银两单位有些细微的不同，因此也强化了两个机构的差异。
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像《贸易统计》之类的公开出版物系列，形成了对中国事务的一个重要介入， 因为这是首次将经济信息变为一项公共资源，也是首次被清政府授权的官方数据。与海关是19世纪下半叶航海进程的积极参与者相同，它也相当程度地利用了当时统计科学的划时代革命。统计科学为政府、学术和社会批判学者提供了一种全新的理解社会的方式，例如马克思的《资本论》就使用了大量的统计。统计不仅是政府了解其国家经济的基础，还是治理经济的工具。清政府在1900年后才建立了自己的统计机构，这是义和团后新政改革的一部分，有些姗姗来迟。[103]
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赫德任命了专门的秘书（税务司等级）来加强总税务司署权力，提高对各地海关的控制。其中最重要的就是在1874年设立的稽核账目税务司。在此之前，总理文案税务司金登干兼任委巡各口项事，来承担各关审计的责任。金登干曾在英国政府的财政部和审计处任过职，他在“英国财政部公共会计委员查尔斯·瓦因（Charles Vine）的指点和帮助下”，于1869年修改了海关的会计制度。[104]
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金登干所设计的新制度集中了总税务司署的财政权，所以各地海关在没有授权的情况下便无法支付或保留任何资金。这一点在新的会计制度备忘录中规定得非常清楚：“必须要明白地知道，没有总税务司的批准，就不能承认债权或者发出公款。”[105]新的会计制度促使海关账目和私人账目分开，并确保了分拨资金的专款专用。在1870年的一份海关总税务司通令中，赫德指示税务司们不能对他人预付资金，也不能预付薪俸，并且有义务确保以最合理的价格来采购物品或者支付所需服务。[106]税务司们不能私留任何进款：“你不能把海关在偶发情况下或从额外途径得到的金额，例如变卖关产或仓库存陈旧物品等，拿去做任何用途。它们应一律存入账户D项内以作为额外收入。”任何账目上的余额，每月必须汇到总税务司在香港丽如银行（Oriental Bank）的账户上。税务司们也不能把金额在不同的账目之间做移转调动：“你不能把海关每月的经费、或每月的船钞、或每月的罚没款、或每月的另款账等作除了符合该账户下的名目且经过批准之当月开销以外之其他用途。”[107]
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在新制度下，各地海关的账房有一位供事负责管理所有的当地开支。没有总税务司明确的书面授权就不能进行任何支付。常设授权包括可预知的经常开支，例如薪俸和租费等；一般授权限用于支付经常但非主要的款项，例如邮费、文具以及燃料费等；其他性质的支付则要总税务司的特殊授权。每天的收入和开支都需要在当天记录下来，并且如果没有适当凭单的话，是不允许付款的。凭单则需存档保留。[108]
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自1874年起，稽核账目税务司每年都要去各地口岸海关巡查账目。一旦他到达口岸后，保险箱的钥匙和所有账本就会立刻交给他，这样他“能够向总税务司报告他到达时看到的保险箱及账册的真实情况。”[109]稽核账目税务司若发现税务司有未经授权的开支，他还有权力解除该税务司的职务。
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新的审计管理加强了总税务司署的控制力，也减少了税务司们的独立性。由文件构成的记录让任何不端的行为都能被调查，这意味着财政预算变得更为简单和可靠，这些账目记录也让赫德能够保护海关免遭他人指控其疏失或浪费。
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招聘及行为：“聪明、好看和精力充沛的年轻人”
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从上文可见，在把海关转变成一个现代集权的行政组织的过程中，规则、条例、程序和账目起了重要作用。除此之外，还有一个同样关键的因素是，赫德没有让冒险家和追逐名利的投机分子来作为海关的职员主力，而是倚重那些乐于为海关奉献生命的职员。海关初期的人员是由李泰国和费士来从欧洲挑选来的。赫德最初是借由提供更高的薪水以及更多的机会，从驻北京的各公使馆和各地的领事馆中挖人。[110]在1864年的一份备忘录中，赫德承认“几乎很少有人来到新职位上知道要做什么，他们对职务只有大致上的概念”。[111]很少有人知道海关在做什么，而那些知道的人，却“无法摆脱他们过去所习惯的官僚束缚”。不仅中国开放了港口，日本也是，这意味着领事机构和商业公司都在大肆招聘。如赫德所写，海关只能“凑合着招聘那些无论是从社会地位还是受教育情况来说，都对海关的地位和效率不利的人”。[112]
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因此赫德创立了一套新的招聘程序。这个招聘程序旨在为海关招录——若套用赫德内弟裴式楷（Robert Bredon）曾经对一位应聘者所下的评语：“聪明、好看和精力充沛的年轻人。”[113]赫德在1874年任命那位曾大幅修改过海关会计制度的金登干为无任所税务司，让他掌管海关总税务司署驻伦敦办事处。[114]金登干取代了原来的兼职采购代理人巴切勒（H.C.Batchelor），负责海关在英国的采购，充当了海关在英帝国政治中心的情报窃听人员，管理招聘事宜，并照顾赫德的“受监护的未成年人”，即他的中国孩子。[115]
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海关想招录有着良好教育、长得像样的、在商埠的社交圈中看起来体面的、可以展现出维多利亚时代男子气概的年轻人。就在金登干正式掌管驻伦敦办事处的这一年，为了招聘欧洲人到内班来，赫德设计了一套正好可以反映上述条件的征选制度。首先由赫德提名候选人，然后在录取之前，再由金登干对他们进行一次资格性或竞争性考试。候选人必须要受过“良好的中等教育”，这表示法国人要有学士学位，德国人要经过大学预科的学习，“对英国人，即使没有大学学位、牛津或者剑桥的高等教育证书等，那也必须要通过一流公立学校的最高年级课程。”[116]正如李嘉铃（Catherine Ladds）所述，海关以学术成绩、健康状况、性格、社交能力以及字体工整和算术能力等，来综合评估求职者。[117]
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现存的关于在伦敦考试的记录，证实了李嘉铃的观点，即海关对性格特征的重视如同对于学术成绩的注重一样。[118]在1887年，金登干告诉一位落选者的父亲：“考试是相当具有竞争性的，要衡量成绩、外貌和其他特质，例如体质强壮、彬彬有礼、绅士风度、能圆融地处理争议、脾气、判断力等等，这些和考试成绩都被并重考虑。”[119]金登干继续说：“举例来说，如果一位候选者或多或少在骑马、射箭、游泳、划船、打板球、跳舞、唱歌等方面表现优秀，即便他在学习成绩方面不如那些有意培养男子气概的运动或素养的人”，他也更容易被录用。好的教育是一个最基本的要求，但卓越的学科成绩并不是。[120]
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在1887年的一份备忘录中，金登干向赫德如此解释伦敦考试的程序：首先，海关的外科医生麦克雷（Dr.S.Macrae）对候选者做身体检查。接着，他们将会进行指定科目及选择性科目的测试，包括拉丁文、希腊文、英语、数学、政治经济学及国际法等。[121]接着，金登干会趁着与应试者在伦敦的茅屋俱乐部（Thatched Hut Club）一起午餐的机会，对他们做一个 “整体的前瞻性和适合性”的评估。所有项目的分数都会被打出来，于是就有了成绩排名。
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“税务司”一词，在海关既是一个等级，也是一种职务。最初税务
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司是负责掌管一个关区，随着海关的发展逐渐演变出一个新的习惯，即虽然有些职员还没有掌管某个海关，但也可以把他们提拔到税务司这个职位。在后面必要的地方，我会对哪些是掌管地方海关的税务司加以区别。
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在海关的招录中，国际化是一项指导原则而非绝对原则。曾经担任英国驻清公使的卜鲁斯曾坚持海关应该是个国际化的机构。他说：“为了中国政府的利益，并且为了安抚不同的贸易来往国并给他们信心，我认为海关越混杂，越少给只代表某一国的人来做独占式领导，它就会运行得更顺畅，更令人满意。没有人比我向李泰国更加强调这一点了。”[122]卜鲁斯是想避免“国与国之间的嫉妒”。[123]赫德同意此观点，他在1867年写道：海关必须避免“任何形式的国家党派之争，或者做出任何会导致公众或个人认为中国政府的外籍雇员不适当地期望增进某一个国家的利益，或反对或妨碍了其他国家利益的行动”。[124]
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