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海关通过人事及晋升系统来强化他们所喜欢的态度。对赫德来说，对汉语的熟练掌握是非常重要的，但不是所有人都同意这一点。正如他在1869年第25号海关总税务司通令中所写的，有些人认为他“夸大了汉语知识的重要性，因此其他资格条件就没有得到适当的重视”。[139]赫德对此指控进行了反驳，他认为任何一个国家政府部门的雇员，当然应该要会讲该国的语言。他说，海关监督曾经抱怨税务司不懂汉语。一个税务司能否会操汉语对他在当地海关建立其自身的威信相当重要，因为华员就会去和那些会讲汉语的税务司直接沟通。汉语也可以增加海关生存的机会，赫德写道：“要全部人都会汉语是为了确保海关的继续存在而考虑的，因为这么做的话有望展现其自身的价值，并获得中国官员的赞同。”
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为内班招聘来的人员都被要求学习汉语，并会举行有关汉语学习进度的专门考试。他们的晋升与否，取决于是否成功通过考试。赫德在1869年6月警告那些“在海关工作三年或以上，但仍没有通过威妥玛口语系列考试的人，很可能会被免职”。[140] 此外，要是“没有令人满意地通过各种考试，或者在没有译员帮助的情况下，本身的汉语水平不足以处理特别突发的海关事务的人”，也不能成为税务司。[141]
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在晋升上，赫德平衡了资历（即工作的年资）、表现出来的能力和国籍等因素。税务司和帮办们倾向于在晋升中只考虑资历，但是赫德不同意，因为海关必须得向清政府证明它的价值，并且还要“以十足的国际化来向列强推荐自己”。因此，能力和国籍都会被考虑。[142]但是赫德也试着调和职员们的愿望。当他在1869年制订《大清国海关管理章程》时，他说：“帮办会依据资历来晋升”，但是“每第五个缺会由总税务司的挑选来填补”。对税务司的任命，仍然只是属于总税务司的特权。[143]
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上述《章程》也详细规定了某些具体行为标准。凡酗酒滋事、不廉、暴力，包括粗暴对待中国人，“无论造事者的级别为何，他会承担被开除的后果。”[144]《章程》也列举了以下各项违规行为：“懒散、不守时、疏忽、无能、好生口角、不服从、无故缺勤、泄露公务、涉民事或刑事起诉、渎职、侵吞挪用、受贿、欺诈、经商、酗酒及严重道德败坏。”[145]如果有人被举发违反规定，就会成立一个调查小组来对事实进行调查和提出相关建议。总税务司将做出处罚的判定，处罚轻重从训斥、停职到降级、辞退不等。[146]《章程》还明确规定，任何海关关员不能因为“提供职务上的服务而直接或间接地收取任何费用、赏金、礼物、酬金或其他形式的报酬”。[147]他们也不能“以商人、店主、中介或其他类型的代理人的身份从事贸易运输”。[148]
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如上所述，为了加强水平和提高声誉，海关从19世纪70年代早期便实施了招聘制度，这个做法对海关的重要性，就如同引入严格的审计制度、创立船钞部以及确立清晰的权威等级制度一样。当海关的第一个口岸据点在19世纪50年代的上海创设时，它的外籍雇员曾被当作社会弃儿来看待。通过直接从欧洲招募员工，海关能够确保聘用到有着良好教育、有能力而且可信赖的年轻人，并且在通商口岸不会受到蔑视。海关招录的一个非常显眼的特质就是它把重点放在了绅士的价值观和能力上。赫德不想让自己的英国孩子去上所谓的公学（public school），比如伊顿公学、哈罗公学和拉格比公学，他称这些学校为“怪物地方”，可能因为觉得它们太过军事主义，而且管教的方法过于激烈，也可能因为它们反复给学生灌输优越感，而这和将来到中国海关做事便会格格不入。[149]赫德不要横行霸道之人，他要的是受过教育的绅士，能够在上流社会举手投足合宜，并且参与他们的活动。一个人要能够举止庄重和保持尊严是非常重要的，因为这样他就可以参与通商口岸的生活，包括社团和体育活动；此外他也可以通过体格和举止风度来获得别人的尊重。如果说招募的程序是让海关能够招到某种特定类型的年轻人的话，它的人事制度则要形塑这些职员来达到海关所要求的态度和标准，包括值得信赖、守时、正直、认真、有男子气概和公平。这些价值不止反映了维多利亚时代绅士般可敬的概念，同时也被基督教义中的服务、奉献与节制思想所影响。如果说在这时期建立的其他很多官僚机构，包括那些为殖民政府所建立的部门，都有这些共同特点的话，那么海关的特殊性就在于强调学习汉语的重要。
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不过不是所有的内班人员都擅长中文，或者相信它的实用性。文林士（C.A.S.Williams）于1903至1935年间在海关工作，著有《中国的符号学解和艺术动机》一书，还曾担任过税务专门学校的副校长。[150]他记得在汉口时，他看到了江汉关俱乐部里的一份名为拉特（The Rattle）的内部出版物。这份讽刺刊物登载了一封标题为“给四等帮办后班”的信。四等帮办后班（Fourth Assistant B）是外籍年轻人初入海关内班时一致的等级。文林士在回忆录中引用了这封信，信中这样说：
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我建议你不要成为汉文通，因为正如领事和外交记录中所证实的，一旦成为汉文通会让你停止做一个英国人。学会一点汉语当然很好，足够让你在商人面前展露一下，例如吆喝你的听差，叫他去请一等验货员来。我认识一两位靠着如此明智地运用汉语而建立起饱学声誉的人。只要你看看海关题名录上的名字，你就会发现，晋升和精通汉语其实没什么关系。[151]
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这虽是个玩笑，却非完全不实；但海关的确十分重视汉语的学习。事实证明若不能熟操汉语，税务司将很难在他管理的海关中树立威信，或者与地方官员建立起良好关系。
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基于以下几个综合原因，海关在中国沿海顺利地成为公认的官僚组织：它在领事和海关监督之间创造出一个清楚的属于自己的生存空间；它变成一个有效率和有纪律的中央集权组织；以规章来控制迅速增长的对外贸易；以及通过一套西方现代航海专业知识来霸占一块新的运作空间。海关自始至终对于保护这个领域非常谨慎，包括不与在民国时期所设立的海道测量局分享专业知识。海关对那批具有自信的高级职员的招募也值得重视，因为他们的教育和气概也帮助海关在中国沿海成为一个卓越且值得尊敬的机构。对于清政府而言，海关愿意服从其权威是很重要的。对外国而言，海关的作用是在新的平台上提供贸易，并承诺进行现代化改革。这些改革计划让外国相信会有助于中国社会的安定和经济的发展，也就等于会促进贸易发展。对于清政府及其外派在欧洲和其他地方的外交人员而言，还有对驻北京的外国外交人员而言，海关都是有吸引力的，因为海关为这些官僚减少了麻烦。
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海关以一个现代官僚机构崭露头角，是世界普遍变动的一个部分。到了19世纪中期，我们看到无论在美国、欧洲或亚洲都有大规模的战争。其中，欧洲大型的国家军队是通过非常有效率的征召方式产生，只论才能，而不管财富、地位或者资历。虽然赫德有心仿照这些机构来管理海关，然而，海关的外国特性，使它无法像别的机构那样，或者无法如赫德所愿而成为一个现代民族国家的核心。
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即使海关效仿了西方的官僚机构，它在许多方面仍与它们不同。海关的职员来自欧洲和美国，之后随着俄国和日本势力在中国的增长，来自这两个国家的职员也在增多。它的存在是因为它没有被视为只是某个强国的工具，而是被认为对所有国家都十分有用——这当然也包括清朝在内。很多海关所使用的表格和行政流程，在一定程度上都让清政府和华商有某种熟悉感而容易识别。无论是在中国还是西方的官僚世界中，海关的独特之处在于总税务司的权力没有受到约束，而且可以终身任职。在赫德的这个例子里，他更是做到直到死去的那一刻为止。
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行文至此，还有另外两个要点从我们讨论海关的创建中衍生出来。第一点是清政府的适应性——身为一个征服性的王朝，它必须经常平衡不同的社会、区域和种族群体。海关吸引了像恭亲王这样政治精明的人，因为他可以用海关来防止有权势的汉族官员和英国官员及商人的勾结，并用其削弱广东在处理清朝和西方列强关系上的优势。海关为清朝提供了一个途径，让它可将独断和贪婪的外国人纳入它的世界。如果清朝无法驯服他们，至少可以去羁縻他们，并从贸易中获利。
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第二点，必须要从海关自身的立场来研究它。它从步履蹒跚的大清王朝和过度扩张的大英帝国的斗争中冒出，它也从驻在北京的外交官和总理衙门之间的拉扯中出线；在地方层面上，它介于领事和海关监督之间，以及外国和中国商人之间。海关对其自身有相当的自觉，它坚信自身肩负着历史重任，并不认为自己的运作只是任何人霸权支配下的一分子而已。它吸收了中国历史上管理海洋贸易举措的一些重要成份。它是一个混合的官僚机构，是通过内部信息的流动、清晰的权力等级、严格的纪律和会计方法以及服务理念所组合起来的。
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[1]“赫德致马奎斯（Marques）函”（格兰维尔）（1885年8月26日），附于“赫德致金登干”（1885年12月21日），信函1381，载陈霞飞、韩荣芳主编：《中国海关密档：赫德、金登干函电汇编》，北京：外文出版社，19901993年，第2卷，第278-279页。下文简称《中国海关密档》。
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[2]1864年7月26日日记，载费正清等编：《赫德与中国早期现代化：赫德日记（1863-1866）》，马萨诸塞州，剑桥：哈佛大学出版社，1991年，第162页。下文简称《赫德日记（1863-1866）》。
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[3]1864年7月26日日记，载费正清等编：《赫德与中国早期现代化：赫德日记（1863-1866）》，马萨诸塞州，剑桥：哈佛大学出版社，1991年，第162页。下文简称《赫德日记（1863-1866）》。
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[4]1864年7月26日日记，载费正清等编：《赫德与中国早期现代化：赫德日记（1863-1866）》，马萨诸塞州，剑桥：哈佛大学出版社，1991年，第162-163页。
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[5]魏尔特：《赫德与中国海关》，贝尔法斯特：女王大学出版社，第114页。
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[6]魏尔特：《赫德与中国海关》，贝尔法斯特：女王大学出版社，第115页。
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[7]“英国驻华公使卜鲁斯致美国公使约翰·爱德华函：关于开放中国、保护其税收的行动”，载魏尔特：《中国海关起源、发展及其活动文件汇编》，上海：海关总税务司署统计科，1938年，第6卷，第72-73页。下文简译为《中国近代海关历史文件汇编》。
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[8]“海关总税务司通令第2号”，“为颁布账目收支十项禁令事”，1870年，《海关总税务司通令》第1辑，载毕可思、方德万主编：《中国与西方：中国第二历史档案馆藏海关档案》，伍德布里奇：汤姆森——盖尔出版公司，2004-2008年，第2卷。下文简称《中国与西方》。
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[9]“海关总税务司通令第2号”，“为颁布账目收支十项禁令事”，1870年，《海关总税务司通令》第1辑，载毕可思、方德万主编：《中国与西方：中国第二历史档案馆藏海关档案》，伍德布里奇：汤姆森——盖尔出版公司，2004-2008年，第2卷。下文简称《中国与西方》。
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[10]“美国驻北京公使蒲安臣致美国驻上海总领事文件：关于外国人与中国人的政治关系”，1864年6月15日，载《中国近代海关历史文件汇编》，第6卷，第162-167页。
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[11]载1867年12月7日日记，《赫德日记》第10卷。（贝尔法斯特女王大学收藏的部分赫德的资料，十分感谢乔治·马克给了我复印件）。
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[12]载1867年10月30日日记，《赫德日记》第10卷。
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