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赫德面临的第一个问题是如何促成谈判。他把希望寄托在了庆亲王奕劻身上。庆亲王在1884年继承了恭亲王，自那时起开始掌管总理衙门。[78]然而，此刻即使他王府中的人也不知道他身在何处。一个由日军保护的搜索队在北京城外发现了他，[79]但他不愿挺身而出，声称患了腹泻，还需要一段时间恢复。[80]因为恶劣天气的阻挠，加上等待谕旨的许可，他在9月4日才终于返回北京。[81]
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庆亲王和赫德在当日下午立刻会面。赫德为了处理义和团运动的后续事宜，先后写了很多备忘录，在与庆亲王见面时，赫德向其呈递的第一份备忘录中，希望他“可以充分理解这个议题中关于外国的一方”。[82]庆亲王原以为自己需要做的只是向北京的居民和官员发布命令，要他们返回北京和各复其职。但赫德劝庆亲王打消这个念头，并告诉他，由于北京已被外国占领，所以实际上他无权这么做。如果他还像以前那样行使权力，他很可能就“会被逮捕，若非立即被监禁起来，就是被赶出城去”。赫德委婉地告诉他，现在就看他要不要鼓起勇气和八国联军的代表启动那不招人喜欢的谈判了。庆亲王认为，所谓赔款只是一笔用于修补一些教堂和领事馆建筑的“微不足道的金额”。面对庆亲王的无知，赫德认为在那个下午就让他醒悟过来是非明智之举。
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在没有李鸿章的情况下，庆亲王拒绝做任何事。这时候的李鸿章刚被任命为全权大臣，但他却刻意以刚好不至被指责违反谕旨的速度，缓慢向北京前行。他首先到上海与当地官员和领事们会面。[83]到了9月中旬，他才搭乘一艘俄国邮船到达天津。然后在9月27日，他等来了瓦德西元帅（Alfred von Waldersee），瓦德西已被任命为八国联军的总司令，其意图非常明显，就是要让中国在德国的威力下颤抖。但瓦德西的姗姗来迟却使他不能对八国联军侵华战争产生任何影响，所以他发起许多惩罚性的行动，来报复义和团成员，甚至是假想的义和团成员，这让事态回归日常变得更加困难。
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李鸿章直到10月14日才到达北京。[84]这段时间赫德也没闲着，他在英国、德国和美国的主要杂志上发表文章，谴责了联军的暴行，为义和团辩护，称他们的本质是爱国的。他还批判了传教士傲慢的伪善。在此基础上，他呼吁要对中国做出同情的对待，因为：“中国有朝一日会成为一个强国”，“留些余地让未来的中国可以感谢我们，而不是向我们寻求报复”。[85]赫德为庆亲王安排了汇丰银行的贷款、又与米商协商如何把食物运到北京，并向总理衙门建议议和的方式。[86]他对清政府建言，要他们必须坦承包围使馆是个严重违反文明的行径。[87]他起草了一份外交照会和条约的纲要，以便让李鸿章和庆亲王递交给联军。其中首先承诺立即惩罚支持义和团的官员，并提出一个可以处理所有被牵涉国的总协议；接下来如果情况需要，也可以就单一被牵涉国的问题进行个别协商。这份协议草稿包括清廷承认攻击领事馆是错误行为，并且许诺全面赔款。[88] 10月15日，即李鸿章到达北京的次日，两位清廷的全权大臣将这两份文书送交给了各国公使。[89]
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值得玩味的是，就在李鸿章和庆亲王把协议草稿递交给联军的前夕，英国和德国共同发表了门户开放政策只适用于“三八线”以南的声明，意即中国东北地区不包括在内。[90]在八国联军占领北京后不久，俄国公使格尔思（M.N.de Giers）便离开北京，俄国军队则进入了中国东北地区。俄国的这个举动使得谈判无法进行，并使其他国家也在考虑是否该有类似的举动。英德的宣言等于暗示接受俄国在东北的主导权，这让格尔思重返北京参与谈判。格尔思和李鸿章在同一时间到达北京，很难相信这只是个巧合。到了10月中旬，形势已经变得非常明朗，谈判所需的一切条件终于在北京汇齐，谈判可以开始了。
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即便如此，仍存在着重要的障碍。德国要求谈判开始前，应先惩罚那些该对包围使馆负责的清朝官员。据赫德说：“这让所有朝廷大臣都深感恐惧。”[91]高层官员和亲王们或被斩首，或被迫自杀，其速度让李鸿章也不禁感到疑惑，“如果他们照这样的速度如此快地消失掉，还有谁会留下来接受惩罚呢？”[92]联军的残忍行径刺激了朝廷里的主战派。与慈禧太后关系密切、其子被指定为皇位继承人的端亲王给所有总督和巡抚写信，命令他们做好准备：一旦冬天到来，大沽港口封冻，就再一次拿起武器。[93]对联军而言，他们更喜欢强势下令，而不愿与清朝官员进行协商。
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此外，联军在该对清朝提出何种要求的问题上也难以达成共识。[94]从10月到圣诞节前夕，赫德在清朝全权大臣和外国公使之间来回穿梭。在圣诞夜，李鸿章和庆亲王终于得到召唤，外国公使们说只要清政府同意以下条件，就能重拾和平关系：拆去大沽炮台，联军可以继续在使馆和北京——天津铁路沿线驻扎，在有教民被杀害的地区暂缓科举，禁止武器进口，并支付赔款。赫德建议庆亲王和李鸿章在这个节骨眼上不要提出任何反对，等到敲定条约细节的时候，再寻求机会修改联军要求。[95]
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也许赫德相信自己正在履行一个更高的使命，但他也在确保能照顾到海关。他非常担心海关将会被偿还债务所累，变得“像埃及一样，被放到国际共管之下”。赫德指的是1876年在埃及成立的国际公共债务委员会，[96]这也是他为何会建议清朝和八国联军集体协商，并将赔款设计成单一的中国和八国之间的国家债务的原因。[97] 1901年10月7日，《辛丑条约》签订，规定赔款共计4.5亿海关两，分39年还清，每年还需追加剩余赔款的4%的利息，这意味着中国将要支付至少982238150海关两的赔款（根据条约签订时金银汇率计算）。《辛丑条约》规定庚子赔款除了以未预支的海关税收担保外，还应包括条约口岸附近的常关税收，以及盐务稽核所的税收。
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赫德真心地认为，他在1900年的这片狼藉中，为中国和世界做出了某种正向的挽救：不仅和平恢复了，贸易也重获生机，而且迎来了改革的时刻。他在1901年2月充满热忱地告诉金登干：“皇太后现在接受了皇帝的观点，两人一起颁发了重要的变法诏书。”[98]他自己也递交了许多备忘录来提供建议。其中包括对田赋的改良，他认为光是这一项就可以轻易提供两亿海关两白银。这不但能支持清政府支付赔款，而且可以重整军备，建立现代学校制度，改革官僚体系，等等。[99]但清王朝积重难返，本可以在太平天国运动后实行的改革政策，如今机遇已失。另外，由于海关权力大增，与列强对中国日益加深的掌控也紧紧相扣，这些都使它成了众矢之的。
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反弹：少年中国的崛起与税务处的成立
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八国联军侵华战争之后，中国社会开启了通往权力的新途径。在过去若没有从中国自诩的科举考试中脱颖而出，一般来说是不可能被任命为官员的。但是《辛丑条约》要求科举在义和团活跃的省份停办，随后，清朝发起的改革最终使这个制度在1905年被完全废除。改革的目标是希望能够通过西方道路来重塑官僚系统，引入一套西式教育体系，成立代议制机构，并且向立宪政府迈进。[100]此外，发动洋务运动的最后一批耆老也相继离世了。李鸿章在1901年11月去世，刘坤一也逝于1902年10月，几年后，张之洞也去世了。能够用新思维来做新事的新人正成为清廷所需。
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袁世凯就是这批新人中的一位。他在担任清朝驻朝鲜总理交涉通商事宜时展现出他的气度，并且还创建了新式军队。尽管他没有通过科举考试，但却在李鸿章去世后继承了直隶总督之位，这在八国联军侵华战争之前是不可想象的。另一个新人是唐绍仪，他在香港皇仁书院和美国哥伦比亚大学受过教育，曾和穆麟德（Paul von Möllendorff）一起在朝鲜创设海关，并担任中国驻朝鲜总领事。1911年辛亥革命后，唐绍仪曾短暂担任过首任总理。他和袁世凯两人都想恢复中国对海关的控制。在新政中，外务部取代了总理衙门，当唐绍仪被任命为外务部大臣后，赫德担心“唐的外国教育经历可能会让他想涉入海关事务，甚至到难堪的地步”。[101]伍廷芳则代表一股日益茁壮的海外华侨势力，他出生于新加坡，曾在香港圣保罗书院读书，后来在伦敦大学学院（UCL）获得法学学位，并在林肯法律学院获得大律师资格，他也成为了一位杰出的外交家。像这些人，都通晓外国事务，而且绝不认为自己的教育资历会输给海关税务司们。
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中国的民族主义也开始不容小觑。1904年，留学欧美的中国学生抗议中国在美国圣路易斯博览会上的展出。由海关承办的展品让中国大出其丑，其中有些非常刺眼，如裹小脚妇女、洋烟鬼及乞丐等，丑化中国人的形象，有辱中国的尊严。[102]同时，在国内恢复国家利权的呼声也日益高涨。中国在1905年还发生了一次大规模抵制美货的运动，旨在抗议美国的排华法案限制中国移民。
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这时出现了对海关的强烈批评声，认为海关其实是一个支持帝国主义剥削中国的机构。郑观应就是这种观点的提出者之一。在19世纪50年代，郑观应曾担任过上海新德洋行和宝顺洋行的买办，以及太古轮船公司的总买办。他后来参与中国轮船招商局的创办，认识了很多引领时代改革的思想家们，包括王韬和冯桂芬等。他还给当时引导潮流的《申报》投过稿子。19世纪80-90年代，他在和李鸿章有关系的商办洋务企业工作，包括天津和上海的电报局等。[103]郑观应既不是排外保守的满族人，也不是一位光会空想的儒家文人。
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郑观应在其1895年出版的《盛世危言》一书中，否定了“中国人很难避免腐败”的论调，认为它其实出自西方人的傲慢，为了合理化地把中国人从海关高层中排除出去。况且，这一观点跟现实是有矛盾的：税务司们住在豪邸里，过着贵族般的生活，享受着宴会、打猎、俱乐部等活动。还有，英国殖民下的香港不是已经成为一个走私中心了吗？郑观应针对竟没有一个中国人能被提拨和委任为税务司的现象，给予了激烈的批评。在4343名全体海关成员中，有3574名是中国人，其中有很多华人甚至是在外国接受教育的，譬如唐绍仪。比起税务司们，那些华人上过的学校往往更具声望。[104]因此，郑观应说，如果由外国人掌管中国海关在19世纪60-70年代还说得过去，那么，到了19世纪末期，就不合时宜了。[105]
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郑观应抨击关税自主权的丧失，主张这是国家主权很重要的一部分。他注意到美国和日本都用很高的进口关税来保护他们稚嫩的产业。他声称中国因为不能实行高关税政策，已经阻碍本身的工业化。世界上只有三个国家，印度、奥斯曼帝国和中国没有关税自主权。而印度已经成为了殖民地，奥斯曼帝国也丧失了独立自主，他担心中国也可能沦为同样的命运。郑观应把免税证看作外国企业拥有不公平优势的证据，并认为执行免税的海关应当为此负责。[106]
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并非只有郑观应一人持有这一观点，曾在户部、刑部、军机处任过职的陈炽也有相同的看法。陈炽在1895年加入了康有为组织的强学会，并成为其中的总董。他也支持康有为在1898年的维新运动。此外，陈炽为郑观应的文集作了序。在《庸书》中，他也批判了中国关税自主权的丧失，声称：“不及此改弦而更张之，他日 显蹈印度覆亡之辙，海疆万里，拱手让人，济济诸公，何以自解于天下后世哉？”[107]
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海关的触角突破了条约口岸范围，这也让中国官员和商人们产生不满——《辛丑条约》规定临近条约口岸的常关也划归海关管理。深晓其中利害关系的赫德，很快同意只有距离条约口岸50里之内的常关才被海关接管。[108]他一再指示税务司们要慢慢地行使他们的权力，[109]即便这样，还是引起了反抗。在九江，海关监督反对把常关税收交给税务司；面对罢市的威胁，户部只好裁定，只有超过之前所征收数量的税收才交给税务司。[110]在芜湖，“因为监督和总督都声称他们无力改变税则”，所以税务司无法做任何事情。[111]粤海关税务司梅乐和也无法做出任何改变，因为“广东商人和掮客都不易掌控，72家行会以及商会发挥着不容小觑的影响”。[112]厦门关税务司阿理嗣（J.A. van Aalst），一个固执的比利时人，则激起了一场由厦门商人和监督的下属委员组织的群众抗争，导致理船厅办公室被洗劫，三人因此丧生。[113]
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清朝势力最大的两位封疆大吏张之洞和刘坤一，也极为不满。他们表示：“赫德近日借赔款为词 意欲将中国利权一网打尽 若不及早限制防范，中国实尽是洋官管事，华官只如地保，华人只充奴隶而已。”[114]张之洞控诉赫德：“派洋员前往内地，不计官权民情有无妨碍。”[115] 于是在各种反抗和压力之下，海关终究无法越出条约口岸的范围而深入中国内地。
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1906年5月9日，一道谕旨宣布成立税务处。[116] 税务处是一个被安置在总税务司署之上的清政府机构，希望借此重建对海关活动和经营的掌控。这份谕旨任命满族人铁良为税务大臣，唐绍仪为税务处会办大臣。1906年被任命为英国驻华公使的朱尔典（John Jordan），和赫德一样也是个北爱尔兰人，他给铁良取了一个绰号，叫“着了火般的狂热满洲人”（fire-eating Manchu）。[117]英国在这个时候对唐绍仪已经有些了解，因为在1904年的西藏问题谈判中，英国就与当时作为全权议约大臣的唐绍仪交过手。在那次谈判期间，唐绍仪坚定地维护清朝的权利。
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这道谕旨对海关和驻京外交官们犹如晴天霹雳。将海关视为己有的英国反应则十分惊愕：中国官员居然敢违抗他们！汇丰银行认为税务处会威胁到他们对中国贷款的安全，其驻京负责人熙礼尔（E. G. Hillier）写信给伦敦负责人艾迪思（Charles Addis）：“如果再不采取行动，唐绍仪会成功地达到接管海关的目的。”[118]在朱尔典公使抵华之前，留守英国公使馆的代办康乃吉（Lancelot Carnegie）写信给英国外交大臣格雷（Edward Grey）：“一旦欧洲人认为中国政府可以插手海关 将会出现中国债券的最惨重崩盘。”[119]他还说，因为海关税收“被用作许多贷款以及庚子赔款的担保”，所以尽管海关“是在特殊情况下组成的”，却是“英国的合法利益”。[120]英国外交部给清朝外务部写了一份信函，要求得到“一个对谕令的解释”。[121]
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熟知国际法的唐绍仪对此完全拒绝。他指出，由税务处监督海关，并没有违反清政府在1898年英德贷款中关于贷款期间不改变海关的承诺。海关不但不会改变，而且赫德也收到了要一切如常的指示。[122]唐绍仪尖锐地指出：“我无法理解英国政府任何干涉中国内政的动机，因为这种做法让中国政府无法接受。”[123]在与英国外交官讨论的时候，唐绍仪也附议郑观应对海关的批评，相当“心有不甘”地说道，“同样优秀的甚或更有资格的中国人被拒绝”在海关之外，即便其中很多人是在外国接受教育的。[124]
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英国外交部改变了最初的强硬立场。但这一转变，并非英方觉得“冲动地索取解释的行为伤害到了”唐绍仪，[125]而是意识到，对唐绍仪采取强硬态度只会加强他的地位。[126]唐绍仪已经成为强有力的人物，还被委以任何与铁路和矿产协议有关的事务，[127]所以疏远唐绍仪，对英国在中国的利益是不利的。另外，赫德则站在支持少年中国的立场上，他认为如果海关“成为债券持有者的受托人，抑或在条约国或公使团意志保护下的代表”，那么海关就不会长久地延续下去。[128]如果海关依赖于“外国的支持”，那么欧洲国家间的竞争肯定会导致海关垮台。[129]他建议格雷不要犯抵制“中国控制”的错误，“因为这是时代的大势所趋，任何继任者只能顺势而为，否则会是决裂的下场。”[130]
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赫德接受成立税务处，他想让海关从甲午战争后就奉行的亲英政策中脱离出来。在1907年3月的一份总税务司通令中赫德写道，海关的外国特征应该成为历史。[131]即使外国人继续在海关工作，海关也应该抹掉它的外国特质。如同他在1908年的一次受访中所表示的，他预期“海关中的外国成分会逐渐消失”。[132]赫德在1907年2月和3月的两份通令中强调，要提高海关中华员的数量和职责，所有税务司必须努力去达成这个目标。陈诗启指出有10名中国人在这个时候被任命为帮办，此前该职位一直为外国人所占有。被任命为帮办意味着往后有任职税务司的资格。赫德还任命张福廷（玉堂）为西藏亚东关署理税务司。他指示各关税务司：“削减委派给洋员的职责至最低限度，然后把委派给华员的职责增加至最大限度。”[133]赫德在1907年还成立了税务专门学堂，该学校教授学生通识教育，为他们将来担任海关的高级职务做准备。赫德的目的是希望经过一段时间后，所有新招募的海关成员都得是税务学堂的毕业生。[134]
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