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八国联军侵华战争之后，中国社会开启了通往权力的新途径。在过去若没有从中国自诩的科举考试中脱颖而出，一般来说是不可能被任命为官员的。但是《辛丑条约》要求科举在义和团活跃的省份停办，随后，清朝发起的改革最终使这个制度在1905年被完全废除。改革的目标是希望能够通过西方道路来重塑官僚系统，引入一套西式教育体系，成立代议制机构，并且向立宪政府迈进。[100]此外，发动洋务运动的最后一批耆老也相继离世了。李鸿章在1901年11月去世，刘坤一也逝于1902年10月，几年后，张之洞也去世了。能够用新思维来做新事的新人正成为清廷所需。
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袁世凯就是这批新人中的一位。他在担任清朝驻朝鲜总理交涉通商事宜时展现出他的气度，并且还创建了新式军队。尽管他没有通过科举考试，但却在李鸿章去世后继承了直隶总督之位，这在八国联军侵华战争之前是不可想象的。另一个新人是唐绍仪，他在香港皇仁书院和美国哥伦比亚大学受过教育，曾和穆麟德（Paul von Möllendorff）一起在朝鲜创设海关，并担任中国驻朝鲜总领事。1911年辛亥革命后，唐绍仪曾短暂担任过首任总理。他和袁世凯两人都想恢复中国对海关的控制。在新政中，外务部取代了总理衙门，当唐绍仪被任命为外务部大臣后，赫德担心“唐的外国教育经历可能会让他想涉入海关事务，甚至到难堪的地步”。[101]伍廷芳则代表一股日益茁壮的海外华侨势力，他出生于新加坡，曾在香港圣保罗书院读书，后来在伦敦大学学院（UCL）获得法学学位，并在林肯法律学院获得大律师资格，他也成为了一位杰出的外交家。像这些人，都通晓外国事务，而且绝不认为自己的教育资历会输给海关税务司们。
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中国的民族主义也开始不容小觑。1904年，留学欧美的中国学生抗议中国在美国圣路易斯博览会上的展出。由海关承办的展品让中国大出其丑，其中有些非常刺眼，如裹小脚妇女、洋烟鬼及乞丐等，丑化中国人的形象，有辱中国的尊严。[102]同时，在国内恢复国家利权的呼声也日益高涨。中国在1905年还发生了一次大规模抵制美货的运动，旨在抗议美国的排华法案限制中国移民。
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这时出现了对海关的强烈批评声，认为海关其实是一个支持帝国主义剥削中国的机构。郑观应就是这种观点的提出者之一。在19世纪50年代，郑观应曾担任过上海新德洋行和宝顺洋行的买办，以及太古轮船公司的总买办。他后来参与中国轮船招商局的创办，认识了很多引领时代改革的思想家们，包括王韬和冯桂芬等。他还给当时引导潮流的《申报》投过稿子。19世纪80-90年代，他在和李鸿章有关系的商办洋务企业工作，包括天津和上海的电报局等。[103]郑观应既不是排外保守的满族人，也不是一位光会空想的儒家文人。
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郑观应在其1895年出版的《盛世危言》一书中，否定了“中国人很难避免腐败”的论调，认为它其实出自西方人的傲慢，为了合理化地把中国人从海关高层中排除出去。况且，这一观点跟现实是有矛盾的：税务司们住在豪邸里，过着贵族般的生活，享受着宴会、打猎、俱乐部等活动。还有，英国殖民下的香港不是已经成为一个走私中心了吗？郑观应针对竟没有一个中国人能被提拨和委任为税务司的现象，给予了激烈的批评。在4343名全体海关成员中，有3574名是中国人，其中有很多华人甚至是在外国接受教育的，譬如唐绍仪。比起税务司们，那些华人上过的学校往往更具声望。[104]因此，郑观应说，如果由外国人掌管中国海关在19世纪60-70年代还说得过去，那么，到了19世纪末期，就不合时宜了。[105]
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郑观应抨击关税自主权的丧失，主张这是国家主权很重要的一部分。他注意到美国和日本都用很高的进口关税来保护他们稚嫩的产业。他声称中国因为不能实行高关税政策，已经阻碍本身的工业化。世界上只有三个国家，印度、奥斯曼帝国和中国没有关税自主权。而印度已经成为了殖民地，奥斯曼帝国也丧失了独立自主，他担心中国也可能沦为同样的命运。郑观应把免税证看作外国企业拥有不公平优势的证据，并认为执行免税的海关应当为此负责。[106]
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并非只有郑观应一人持有这一观点，曾在户部、刑部、军机处任过职的陈炽也有相同的看法。陈炽在1895年加入了康有为组织的强学会，并成为其中的总董。他也支持康有为在1898年的维新运动。此外，陈炽为郑观应的文集作了序。在《庸书》中，他也批判了中国关税自主权的丧失，声称：“不及此改弦而更张之，他日 显蹈印度覆亡之辙，海疆万里，拱手让人，济济诸公，何以自解于天下后世哉？”[107]
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海关的触角突破了条约口岸范围，这也让中国官员和商人们产生不满——《辛丑条约》规定临近条约口岸的常关也划归海关管理。深晓其中利害关系的赫德，很快同意只有距离条约口岸50里之内的常关才被海关接管。[108]他一再指示税务司们要慢慢地行使他们的权力，[109]即便这样，还是引起了反抗。在九江，海关监督反对把常关税收交给税务司；面对罢市的威胁，户部只好裁定，只有超过之前所征收数量的税收才交给税务司。[110]在芜湖，“因为监督和总督都声称他们无力改变税则”，所以税务司无法做任何事情。[111]粤海关税务司梅乐和也无法做出任何改变，因为“广东商人和掮客都不易掌控，72家行会以及商会发挥着不容小觑的影响”。[112]厦门关税务司阿理嗣（J.A. van Aalst），一个固执的比利时人，则激起了一场由厦门商人和监督的下属委员组织的群众抗争，导致理船厅办公室被洗劫，三人因此丧生。[113]
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清朝势力最大的两位封疆大吏张之洞和刘坤一，也极为不满。他们表示：“赫德近日借赔款为词 意欲将中国利权一网打尽 若不及早限制防范，中国实尽是洋官管事，华官只如地保，华人只充奴隶而已。”[114]张之洞控诉赫德：“派洋员前往内地，不计官权民情有无妨碍。”[115] 于是在各种反抗和压力之下，海关终究无法越出条约口岸的范围而深入中国内地。
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1906年5月9日，一道谕旨宣布成立税务处。[116] 税务处是一个被安置在总税务司署之上的清政府机构，希望借此重建对海关活动和经营的掌控。这份谕旨任命满族人铁良为税务大臣，唐绍仪为税务处会办大臣。1906年被任命为英国驻华公使的朱尔典（John Jordan），和赫德一样也是个北爱尔兰人，他给铁良取了一个绰号，叫“着了火般的狂热满洲人”（fire-eating Manchu）。[117]英国在这个时候对唐绍仪已经有些了解，因为在1904年的西藏问题谈判中，英国就与当时作为全权议约大臣的唐绍仪交过手。在那次谈判期间，唐绍仪坚定地维护清朝的权利。
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这道谕旨对海关和驻京外交官们犹如晴天霹雳。将海关视为己有的英国反应则十分惊愕：中国官员居然敢违抗他们！汇丰银行认为税务处会威胁到他们对中国贷款的安全，其驻京负责人熙礼尔（E. G. Hillier）写信给伦敦负责人艾迪思（Charles Addis）：“如果再不采取行动，唐绍仪会成功地达到接管海关的目的。”[118]在朱尔典公使抵华之前，留守英国公使馆的代办康乃吉（Lancelot Carnegie）写信给英国外交大臣格雷（Edward Grey）：“一旦欧洲人认为中国政府可以插手海关 将会出现中国债券的最惨重崩盘。”[119]他还说，因为海关税收“被用作许多贷款以及庚子赔款的担保”，所以尽管海关“是在特殊情况下组成的”，却是“英国的合法利益”。[120]英国外交部给清朝外务部写了一份信函，要求得到“一个对谕令的解释”。[121]
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熟知国际法的唐绍仪对此完全拒绝。他指出，由税务处监督海关，并没有违反清政府在1898年英德贷款中关于贷款期间不改变海关的承诺。海关不但不会改变，而且赫德也收到了要一切如常的指示。[122]唐绍仪尖锐地指出：“我无法理解英国政府任何干涉中国内政的动机，因为这种做法让中国政府无法接受。”[123]在与英国外交官讨论的时候，唐绍仪也附议郑观应对海关的批评，相当“心有不甘”地说道，“同样优秀的甚或更有资格的中国人被拒绝”在海关之外，即便其中很多人是在外国接受教育的。[124]
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英国外交部改变了最初的强硬立场。但这一转变，并非英方觉得“冲动地索取解释的行为伤害到了”唐绍仪，[125]而是意识到，对唐绍仪采取强硬态度只会加强他的地位。[126]唐绍仪已经成为强有力的人物，还被委以任何与铁路和矿产协议有关的事务，[127]所以疏远唐绍仪，对英国在中国的利益是不利的。另外，赫德则站在支持少年中国的立场上，他认为如果海关“成为债券持有者的受托人，抑或在条约国或公使团意志保护下的代表”，那么海关就不会长久地延续下去。[128]如果海关依赖于“外国的支持”，那么欧洲国家间的竞争肯定会导致海关垮台。[129]他建议格雷不要犯抵制“中国控制”的错误，“因为这是时代的大势所趋，任何继任者只能顺势而为，否则会是决裂的下场。”[130]
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赫德接受成立税务处，他想让海关从甲午战争后就奉行的亲英政策中脱离出来。在1907年3月的一份总税务司通令中赫德写道，海关的外国特征应该成为历史。[131]即使外国人继续在海关工作，海关也应该抹掉它的外国特质。如同他在1908年的一次受访中所表示的，他预期“海关中的外国成分会逐渐消失”。[132]赫德在1907年2月和3月的两份通令中强调，要提高海关中华员的数量和职责，所有税务司必须努力去达成这个目标。陈诗启指出有10名中国人在这个时候被任命为帮办，此前该职位一直为外国人所占有。被任命为帮办意味着往后有任职税务司的资格。赫德还任命张福廷（玉堂）为西藏亚东关署理税务司。他指示各关税务司：“削减委派给洋员的职责至最低限度，然后把委派给华员的职责增加至最大限度。”[133]赫德在1907年还成立了税务专门学堂，该学校教授学生通识教育，为他们将来担任海关的高级职务做准备。赫德的目的是希望经过一段时间后，所有新招募的海关成员都得是税务学堂的毕业生。[134]
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继任危机
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税务处的成立，被视为是清朝让赫德退休的暗示。英国领事馆的一位职员在写给伦敦的信中说：“他们认为赫德没有立刻辞职，几乎不成礼数”。[135]赫德这时已经72岁了，健康状况也不佳。[136]不仅仅少年中国认为是时候寻找继任者了，就连赫德的部属也这么认为。他们曾于1902年在上海计划“进行一次直接投票 来决定谁是海关所希望的领导人”，并希望不论谁胜出，赫德都会指定他接班。[137]赫德与日俱增的任人唯亲的做法，已经让海关内的许多高级职员感到不满。赫德把日常事务交给了他的内弟裴式楷，其子赫承先任他的秘书之一，外甥梅乐和则在35岁时就成了税务司。一位愤愤不平的抱怨者这么说：“他手下没有一个英格兰人。”[138]
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总税务司有两个主要的竞争者，分别是裴式楷和贺璧理。贺璧理于1867年就加入了海关，1882年被提拔为税务司，曾在总税务司署担任过汉文文案税务司和总理文案税务司。来自北爱尔兰的裴式楷，毕业于都柏林的三一学院，在军队中担任过一段时间的外科医生，之后于1873年加入海关。赫德在1897年让裴式楷放弃退休计划，回到中国为接任他的位子做准备。不过此前，裴式楷就多次听赫德这么说过，他希望这次是可靠的，为此他还和首相索尔兹伯里侯爵及外交部常务副大臣伯蒂讨论过。裴式楷还记得二人对他许下承诺，说他们“会在可及的范围内竭尽全力地支持我”，伯蒂还风趣地补充道：“虽然我们不至于为你发动战争。”[139]赫德确实在1898年任命裴式楷为副总税务司，只不过他又拖了十年才退休。
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然而英国外交部在1903年收回了对裴式楷的支持，转向了贺璧理。因为贺璧理在促成门户开放照会时，就已经展示出他对英国的价值；在《辛丑条约》的谈判过程中，他也向英国外交部提出过建议。1906年5月，成立税务处的谕旨颁布后，贺璧理建议英国要采取“最有活力的行动”并“展现力量”，[140]显示出他是一个致力于支持英国利益的资深海关税务司。裴式楷在1903年被告知，他不再是英国外交部所青睐的候选人，但他也很清楚地表明自己不会善罢甘休。他给英国国会里的爱尔兰议员写信，让他们在议会中提出质疑，并且将贺璧理描述为这样的形象：“英格兰人 不缺乏能力，但只是一个秘书型的人，在精神上和身体行动上都反应迟缓”，这样的健康状态应该接受“治疗”。[141]英国方面想封裴式楷为高级圣迈克尔和圣乔治爵士，以作为弃用他的补偿，但裴式楷拒绝接受，他认为这样做不足以弥补自己的损失。他本可以花更多的心思来离间英国外交部。一位外交部官员曾这样评论：“裴式楷先生的主要才能在于他的三寸不烂之舌和妙笔生花。”[142] 而英国当时的外交大臣格雷最后总结说，他认为裴式楷不接任总税务司，反而“符合中国自身的利益”。[143]
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1907年，赫德的退休看似迫在眉睫，因此不得不对他的继任者赶紧做出选择。在华英国外交官和银行家们都极力反对裴式楷，主要原因在于他的倾中色彩。汇丰银行发动反裴式楷的游说，说他的“特别刺眼的恭顺作风尤为道尽了他近来与北京高官的关系。特别是在不久前颁发谕旨这件事情上，他展现出一副急着要对两位新任大臣道贺的面孔”。[144] 之前提到的汇丰银行驻北京的负责人熙礼尔声称，若裴式楷继任，将会是“一个大家的不幸”。[145]我们真正要的是一位愿意勇敢面对中国新贵的英国总税务司（A British IG）。[146]
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但裴式楷有赫德和北京新贵的支持。英国外交部派朱尔典代表贺璧理进行交涉，朱尔典汇报时说，税务处的铁良“发现裴式楷爵士是一个很不错的同僚，他还认为裴式楷会比赫德对中国更重要”。[147]毕业于耶鲁大学、曾在汉口和天津任海关监督的中国外务部大臣梁敦彦，也同样支持裴式楷。因为在梁敦彦眼中，若按朱尔典讽刺性的话来说，裴式楷是中国的“一匹最好驾驭的马”。[148]赫德为了支持裴式楷，给格雷写信，表示他并不相信某些外面的传言，说裴式楷在海关不受欢迎，或被在华英商所厌恶等说法。赫德特别指出，他们曾经推选裴式楷为上海俱乐部的主席。[149]赫德建议格雷让中国自己做决定，因为“一个特定的被提名人肯定会被中国人冷眼看待”。[150]
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那些英国绅士资本家的外交代理人发现，与其声称拥有控制权不如实际进行控制。在继任危机中赫德的角色是关键，因为1898年的借款协议上写着，总理衙门会让赫德“推荐一个拥有相同能力的英国人”，在此基础上，总理衙门在经过一番“质询之后”，才会进行任命。如果总理衙门想要拒绝赫德推荐人选，这个“质询之后”就成为一个回避的辞令。[151]赫德并不会在官僚机构的斗争中被轻易打败，他决定以暂时休假而非正式退休的方式，来推迟继承人的选定。他任命裴式楷为代理总税务司，可能是寄希望于英国对裴式楷能有多一点了解，以产生对他的认可。1908年，赫德以健康原因为由永远告别了中国，[152]在他的最后一份总税务司通令中，他表达了对海关日后更加高效和更为有用的期望，并感谢了“在各个部门和来自各个国家无论是中国的还是国外的”所有职员。[153]当赫德的休假在1910年提出再度延长时，税务处坚持赫德提名一位继任者。赫德提了5位侯选人，以确保清政府在选择上拥有重要的发言权。
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裴式楷、贺璧理、包罗（Cecil Bowra）、好博逊（Herbert Hobson）和安格联都在赫德的名单上。包罗是第一批税务司包腊（Edward Bowra）的儿子，1869年出生于宁波，年仅20岁就加入了中国海关，并很快平步青云。虽然他曾四次代理过总税务司一职，但他终究没有成为总税务司。包罗的儿子莫里斯（Maurice Bowra）是一位著名学者，担任过牛津大学沃德姆学院院长、牛津大学副校长以及英国国家学术院院长。好博逊在18岁那年进入江海关，担任过戈登（Charles Gordon）的见习翻译，1873年成为税务司。他在1901到1910年间是资历最深的税务司之一，掌管着江海关。
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总税务司的任命最后给了安格联。[154]安格联于1869年出生在约克郡的斯卡伯勒（Scarborough），17岁时进入海关。他曾在一所名为马尔博勒学院（Marlborough College）的著名独立学校上学，并入赘贝尔福（Balfour）家族。在这样的背景之下，他的个人教养势必带有英国上流社会的态度。和包罗一样，他在海关中升职极快，于1896年成为副税务司。他和户部官员们培养了良好的关系，似乎普遍被大家所喜爱。[155]赫德曾向格雷提起过安格联，说他是“几位有潜力的青年才俊之一”，又说，“而且娶了贝尔福教授的女儿，我想首相应该知道贝尔福教授这个人”。[156]有人推测安格联之所以被选中，是因为他既不是裴式楷派也不是贺璧理派，也因为他在英国和中国都有很好的关系，而且还很年轻，因此下次继任的问题要在很长时间后才会出现。安格联在1910年被任命为代理总税务司。1911年9月20日，赫德去世，10月25日安格联被正式任命为总税务司。[157]
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总税务司的每次继承都是一个相当具有张力的转折点，充满着诸多阴谋和内斗。不过这并不令人惊讶，因为赫德把总税务司形塑成一个掌控大权的职位，不但掌管着一个多重职能的庞大官僚体系，同时还深深地涉入清政府的财政和外交事务。由谁来继任的结果不但会对海关自身的未来产生非常巨大的影响，甚至对中国的未来以及国际关系也影响深远。就这方面来说，没有什么可以比安格联对1911年辛亥革命所做出的反应更能证明上述所言不虚。
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