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正如1911年辛亥革命时那样，财政问题才是事情的核心。顾维钧在他的回忆录中写道，安格联的革职，“遭到中国银行界的激烈反对”。[21]顾维钧希望利用安格联来打击中国银行总裁张嘉璈。假如安格联认为他自己非常重要，而在顾维钧看来，他只不过是个被张嘉璈和其他银行家用来保护他们的金融利益，以使他们的意志强加于政府之上的“庇护者”而已。[22]当安格联被辞退的消息流出时，张嘉璈和其他几位在北京的银行经理，如同前述的驻华外交公使一样，也冲到了顾维钧的办公室。中国银行和其他几家中国现代银行是内债的主要持有者，而安格联为维护债券的价值做过很多努力。通过撤换安格联，顾维钧希望结束“中国银行界和海关总税务司的勾结”。[23]根据顾维钧记载，张嘉璈指出，“革职是个前所未闻的行动，在全国金融市场，特别是上海，孕育着严重的后果。一旦中国债券市场陷入混乱，上海的商人想知道的是政府将会怎么做”。这个情况是有可能发生的，因为安格联的撤职，可能“会使债券持有人失去信心”。[24]
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顾维钧回应张嘉璈说，他认为银行界威胁中国政府是“很不得体的”。他请张嘉璈放心，他的政府自然考虑到了该行动可能会导致的所有后果，并已做了所有必要的预防安排。他认为，只要“银行保持镇静，并且尊重政府的行动（这是他们应当做的）”，张所担忧的金融市场崩溃就不会出现。[25]然而当时顾维钧政府本身已经处在非常严峻的困境之下，这样的保证实在令人难以信服。安格联的撤职没能帮助顾维钧，因为银行家们已决定不再继续给北洋政府提供任何借款。和安格联一样，他们实际上已经开始与国民党对话。
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当安格联的撤职令依然执行时，并不意味着北方安国军和南方国民党的竞争已经结束，它一直持续到1928年的夏季才告终。[26] 包括张嘉璈在内的大部分银行家持着观望的态度并保留自己的选项。海关的命运似乎依然未卜。这种不确定性使得安格联的长久继任者变得难产。作为一个折衷方案，安格联以回到英国休假的名义再延聘一年。根据安格联的提名，易纨士（Arthur Edwardes）被任命为代理总税务司。
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国民党以恢复关税自主和海关国有化作为他们的重要政纲，所以他们究竟是如何在使海关毫发无伤的情况下拿下它的？不管国民党多么反对海关，他们却不能无视海关是一个在全国各地持续运转的重要机构。海关提供着稳定和增加的税收，它的命运与中国沿海精英的利益绑在一起，控制海关，还可以得到许多外交上的好处。国民党通过一些精心的政治运作以成功地获取海关。国民党一方面表示会继续承认中国对既有外债和内债的义务，另一方面利用海关内部的嫌隙，运气很好地碰上了梅乐和愿意服从国民党的领导，至少在表面上是如此。梅乐和认为安格联的政策违背了赫德当初用来建立海关的原则。他提出重返赫德的主张，使海关从中国关税保管权中撤出，并由中国人自己决定关税的用途。以上这些原因使海关再一次在中国革命中存活了下来。
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潮来潮去：海关与中国现代性的全球起源 [:1703751454]
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安格联，海关和银行
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与其把安格联的行动归类为冷漠、高傲和令人厌恶的帝国主义而不予理会，不如尝试着去理解它们，并分析它们对中国和海关所造成的后果。诚然，安格联深受上流社会的教养所影响；但在检视他的作为时，我还注意到一战以及当他掌管海关时中国四分五裂的政治所带给他的影响。过去运转这个国家的官僚遭受了严重的精神崩溃，而应该出来掌舵的新领导人又还没应运而出。正是这个领导真空期给了安格联机会，使他成为中国的金融沙皇，在他的内心，他亦把担负领导中国财政当作他的责任。
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中国的金融沙皇
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安格联迈出使他成为中国财政管理者的显赫角色的第一步是在1913年，当时袁世凯在二次革命后设立了内国公债局。该局由一个16人组成的董事会来监督，董事包括财政部、交通部、海关、中国银行、交通银行、数个较小银行以及六位债券持有人代表等。安格联被任命为该局副主席，负责管理账户。没有他的签字，不能出纳任何资金。[27]清政府没有发行债券的先例，证明了让安格联来实际掌管内国公债局的必要性。尽管在当时为了缓和民族主义的氛围，他在内国公债局的主导地位被刻意掩盖着。
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内国公债局于1914年发行了第一期国债。在此之前，财政部和交通部先给安格联拨付了一年利息的资金，安格联拿它作为利息保证金，存入外国银行。1914年的首期内国债券发行相当成功。原定目标为相对较小的1600万银元，但由于想购买的人很多，所以最终售出2400万银元。[28]为了给出银元的价值，经过多种测算以后，海关认为当时关平两和银元的换算比率应设定为100∶156.65，[29]大约是1关平两等于1.5银元。这个债券的条件是相当有吸引力的。利息按6%计算，债券以94折扣向公众发行，也就是名义面值100元的债券，实际售价为94元，额外的6%的利息也先支付给早期购买者。该债券还能用来支付税款，但不能用于支付关税，银行也可以用它们作为资本公积。套用安格联的话来说，该债券能畅行的原因之一是，“它的发展更多是按照中国式的方法，而非外国人一般的做法”，意思是中国官员被强迫认购这类债务。[30]
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因为当时海关税收还不足以偿还中国的外债，所以1914年的国内债券就没有直接用关税，而是以京汉铁路近300万元的收入来做担保。[31]债券的回购始于1917年，连带收回息票，每半年即6月和12月分别回收1次。据财政部的报告，几乎所有的省份都曾购买该债券，而东南亚华侨是重要投资人。中国的数家现代银行也认购了可观的数量，其中交通银行买了不少于620万元，张嘉璈的中国银行则吸收了270万元。因为该债券不但能作为资本公积，而且购买时还有相当折扣的优惠，所以它们扩大了银行所能允诺的贷款量，提供了相当具有竞争力的贷款价格。通过发行内债而创造出来的资本，非常有助于现代中国银行业在辛亥革命后的兴起。而这些银行反过来也促成了“中国资产阶级的黄金时代”。[32]
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除了1914年的国债之外，以“整理旧债，补助国库”的名义发行的1915年国债，[33]也相当成功，募集了近2600万元。这次债券，以全国未经抵押的常关税、山西省的厘金和张家口征收局的税收担保。内国公债局再次负责债券事宜，每百元公债卖90元，利息定为6%，购买者当即能有3%的利息红利。[34]回购开始于1918年，银行再度成为重要购买者。
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北京政府通过发行债券来募集资金的举措不一定是不负责任的。随着政府整顿内务、建立起良好的税收管理系统、开辟新的税源，大家有理由去相信政治状况会逐渐稳定。在这个千头万绪、诸事待举的危急时刻，例如中国要工业化、要建立现代交通网络和发展教育等，通过发行债券以增加收入也是合理的。更何况如第四章所述，中国的外债其实有限，而国内本身的税收又太轻。至少对于能够买得起国债的人来说，发行内国债券也能培育民族主义意识。
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如此一来，维持国债的市场价格就变得非常重要，因为这关系着未来是否还可以继续借贷，以及让持有债券的阶级对政府的向心力能够持续下去。这并不是件易事，需要安格联所有的聪明才智。袁世凯在1915年展开的复辟运动造成了首次危机。它引起了由云南和中国南部省份率先发动的讨袁起义，北方随之响应。袁世凯为了发动军队以应对，掏空了中国银行和交通银行，结果使这两家银行发行的纸钞（其本质为银元的兑换券）信用受创。袁世凯在1916年5月被迫宣布暂缓银元兑换。此两行所发行的纸钞的价值崩溃，致使北京爆发了通货膨胀。这两家银行的天津和上海支行不理睬袁世凯的暂缓兑换命令，继续回收这两行内国债券的息票，从而避免了崩溃。他们之所以有能力这么做，是因为安格联动用了利息担保资金来提供支持。随着袁世凯在6月6日的去世，危机结束。
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此事件的后果之一就是使安格联对北京官僚产生了怀疑。安格联一度非常信赖袁世凯，相信他的才能，所以在1911年辛亥革命时才会支持他，并愿意予以内国公债局他个人的支持。他给当时驻伦敦办事处税务司庆丕写信说：“政府打算向承购者保持信用。”[35]还说他本人并不反对袁世凯复辟帝制，“当然共和国是虚假的 我认为可以相信袁世凯会避开麻烦”。[36]然而袁世凯对中国银行和交通银行的掏空摧毁了安格联的信心，所以他这样说：“他们心里比任何人都清楚，海关之所以能够预防一个接一个的灾难，完全在于它是由外国人掌管的。”[37]安格联认为袁世凯对金融公平与正义的亵渎就等于拿他的好名声来冒险。他如发誓般地下了决心，再也不使自己被放到类似的尴尬处境。
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因为中国取消对德国和奥匈帝国的庚子赔款，同时也暂缓支付盟国的该赔款，这些都使安格联能够专注于内国公债债券事宜。此外，中国的经济增长也使海关税收接近翻番，从1917年的4000万海关两增长到1927年的8000万海关两。从1915到1921年，银对金比价首次提升，意味着可以用较少的白银去偿还中国的债贷。上图5.1显示了从1912到1926年间海关税收的增长。
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安格联起初没有预料到中国的经济和财政状况会有如此大的改善。因为尽管内国公债局渡过了袁世凯复辟帝制运动所引发的危机，但盐务稽核所没能交付预期的税收，还是危及了善后贷款的偿还，所以，在安格联看来，未来还是充满荆棘。关于前两期国内公债的偿还计划从1917年年底开始，它们每年各需要700万元。[38]（1920年3月，1海关两约等于0.72银元。）[39]为确保必要的资金，作为第一步，安格联几乎等于是强迫北京政府把取消的对德庚子赔款转拨给内国公债局。他把一笔与此相等的海关税收存入汇丰银行上海分行的内债利息账户内，以保证北京官员无法染指它们。[40]做完这些之后，他长叹了一口气，仿佛如释重负，相信他给了中国人一个有益的教训：“这些借款要不是因为有我的关系，我相信它们都会被规避赖账。然而因为我想方设法把现金存入汇丰银行，同时削减中国银行和交通银行纸钞数量，这些借款才能有资金做担保 中国人必须学到，他们不能用外国人来做橱窗摆设用途而已，我相信内债这一课会非常有价值。”[41]
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图5.1 1912-1926年海关税收增长趋势图 （单位：1000海关两）
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安格联还延揽了对盟国暂缓支付庚子款项的掌控权。他之所以能够取得这个掌控权，是因为他批准了一笔以暂缓的庚子赔款做担保、价值为1亿元的内国公债。这意味着原用于偿还庚子赔款的海关税收，被转移到内国公债局，而安格联正是掌握内国公债局开支的人。这个过程也稳定了中国银行和交通银行。[42]因为这两家银行所发行的纸钞（即银元兑换券）可以用来购买该债券，所以这些债券的需求增加。该债券被以面值的60%来交易，难怪它们广受欢迎。
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到了1921年，中国财政前景再次严峻。对盟国的庚子赔款在1922年必须恢复执行，而白银对黄金的比价又回归长期以来的下跌趋势。为了应对不断加深的危机，财政总长周自齐在1921年3月提出设立整理内国公债机构，确定本息基金，以担保本息有着和无着的内国债券。安格联也参与了该方案的设计。[43]虽然1914和1915年的内国债券还能在中国债券市场上维持其价格，但本息无着的债券就没有了这样的待遇。周自齐毕业于哥伦比亚大学，他有在中国外交机构和中国银行界任事的经历，担任过中国银行总裁。周自齐认为北京政府每年需要用3970万元左右来偿付它的内债，这远远超出它目前的有限能力。[44]他提出那些本息无着的债券持有者可以把他们的旧债券换成新的整理债票。新整理内国公债分两种，年息分别为6%和7%。 而旧债券持有者则根据原债券利息率而分别更换。周自齐还主张债券持有人以旧换新时，不能以整理公债的面值来交换，而是以比面值低的价格，有些甚至低于面值的15%来交换。周自齐认为大多数投资无担保债券者，很大程度上是由于投机原因才购买的，所以非常清楚它们的实际价值。毫无疑问，周自齐非常清楚他在说些什么。
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周自齐提出经理内债基金处除了盐余年拨1400万元和烟酒专卖的1000万元外，短缺部分再由关余来补。内债基金处很快也变成了安格联的业务。周自齐很清楚，到了1921年的这个光景，北京从前面的两个税项获得的税收将会很少，所以关余才是真正的担保。周自齐的提议被正式批准，安格联顺理成章地掌管经理内债基金处，这也意味着安格联掌控了全部海关税收。安格联认为这对保障海关的未来非常重要，他在1920年给伦敦办事处税务司庆丕的信中写道：“有钱能使鬼推磨，我越是能够掌握更多的财政，我们就会越安全。”[45]另外一个后果就是他要负责保护中国债券持有人的利益，为了他们，安格联认为他不得不竭尽所能。这真是帝国主义讽刺中的讽刺啊，这位典型的绅士型资本主义者如今居然变成了中国财政利益的捍卫者。
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整理公债里的内国债券部分包括1912年孙中山南京国民政府发行的8厘军需公债，清政府在垂死之前所发行的爱国公债、元年公债，1918年的长期公债，1919年7厘公债和1920年公债等，其总额高达2亿2百万元；而到1921年，仅偿还了1100万元。[46]图5.2显示，19221926年间整理公债增值得非常快，很大程度上扩大了中国银行界的资本公积和增加了中国债券持有者的财富。
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图5.2 1922年1月-1926年10月整理公债发展趋势图