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当然，关于组织的突然的大声疾呼，也透露出现代企业的确存在严重的无组织问题。它表明，合适原则的缺失已成为一个严重的缺陷，也是许多问题形成的根本原因。同样明显的是，人们对”头痛医头、脚痛医脚”式的解决工业企业组织问题的方法，日益感到不满。处于现代工业中的人们真正需要的不是”组织的原则”，而是一个清晰的、基本的秩序原则。他们就像是一群几十年都住在摇摇欲坠的草房子的人一样，年年修修补补、扩建、改造，最终还是破破烂烂、摇摇欲坠。他们再也不能忍受这样的生活了，决心从零开始重新建造一座新楼。
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尽管对新原则的需求已日益得到认可，但是真的采用新原则，根据新原则将工业企业成功地组织起来，还要走很长的路，这将是一件更为困难的事。其实这个原则既不新，也不难于理解，但是它与传统不符，而我们的企业及管理者却是在这样的传统中成长起来的。这个新原则就是联邦制。
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新社会（珍藏版） 第30章 分权制与联邦制
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分权在美国企业中特别流行，被认为是包治工业社会百病的灵丹妙药而广为接受。然而，这是一个含义极其模糊的概念。它的原始含义仍广为使用，即指按职能对责任与权力进行分解与指派，也就是说，是”集权”的反义词。今天，这个词还有另外一个常见的用途，是指生产单元在地理上的分散，这些生产单元可以是由集中的权威统一管理，也可以不是。另外，这个词也可用来描述真正意义上的联邦制组织形态，也就是，一种同时加强中央和地方权力的组织形态。
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从该词的原始含义来看，分权毫无疑问是十分必要的。职能应界定清楚，权力必须与责任匹配，决策尽可能地由低层而不是高层管理者做出。强调职能分权的概念、不断警告工业企业集权的危险，这一点非常重要。我们大部分的企业权力过于集中，最高管理层以下的分权只是一种想像，无论公司的组织结构图给你的印象表明，这个公司的分权程度有多高。
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然而，职能分权并不能解决管理组织与管理职能的结构性问题。它不能弥补具体的管理者与高层管理者之间的鸿沟，因此，它不能使具体管理者对高层管理问题有必要的理解。它对管理的连续性问题也没有什么帮助。具体管理者仍难获得关于高层管理工作及思维方式的培训，也不能考验他是否具有从事高层管理工作的能力，除非他已真正处于高层管理的岗位上了。职能分权可使企业的一些具体问题变得容易一些，它可以缓解高层管理者从事具体操作性和常规工作的压力。但是，严格地说，这并不是企业的结构性问题，而是方法、程序与习惯的问题。职能分权是管理的一种重要工具，但是，它不是我们寻找的秩序原则。
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从其起源来说，地理上的分散其实与管理组织无关。它的目的是将生产放置在靠近原材料或市场的地方，以达到降低运输成本、劳动成本，或为消费者提供更好的服务的目的。另外的重要影响因素是关税及对外国企业的一些限制，当然，这些因素只对一小部分美国企业有影响，但对欧洲的企业来说，则是至关重要的。即使在今天，当企业决定是否将生产单元移至他处，或在其他地方建造一个新的生产单元以扩充现在的生产能力，而不是对老的工厂进行扩建时，这些经济因素仍是企业考虑的重点。推动地理分散的另外一个重要因素就是考虑军事上的安全性。
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地理分散本身不会对企业的组织产生多大的影响，它只是使过度集权变得稍微困难一点。总部通过电话在500英里之外实施控制，总会因联系不足而不那么顺畅，这样的情况对集权的实施总会有一些抑制作用。但这纯粹只是地理分散的副产品。很多公司都已成功地克服了距离给完全集权制带来的影响，例如美国的铁路企业，这样的例子还有很多。
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职能分权与地理分散不能解决管理组织方面的问题，尽管它们的鼓吹者声称它们能。这是因为，它们试图机械地解决这个问题，但是，这个问题不是一个机械的问题，而是一个组织制度问题。它们不能改变企业的结构，而只是改变了企业的工作程序。它们并未触及影响有效管理的企业结构因素。工业企业需要的是一个全新的制度，而职能分权与地理分散只能提供管理的改革。当然，这些改革也是企业迫切需要的。但是，它们未能触及问题的根本。
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联邦制原则
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企业真正需要的是这样的原则，它能赋予总部和单元真正的管理职能和权力。这个原则就是”联邦制”，根据这一原则，企业可以看成是由自主的单元组成的一个整体。联邦制企业及其所有的单元都从事同样的业务。相同的基本经济因素决定着各单元及整个企业的未来，它们都面临着相同的基本决策，它们都需要相同类型和种类的具体管理者。因此，这样的企业在整体上需要一个统一的管理层负责基本管理职能：决定公司从事的业务；人力资源的组织；选择、培训和考虑未来领导者。
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与此同时，每个单元又是一个经营主体。它有自己的产品，有自己独立的市场。因此，每个单元在总的管理层设定的范围之内应享有相当宽泛的自主权。每个单元都应有它自己的管理体系。尽管各单元的管理大部分都属于具体管理，主要关注眼前和不远未来的利益，而不是基本政策。但是，在一些局部范围内，单元管理也需要承担起一些真正的高层管理职责。
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在美国，通用汽车、新泽西州的标准石油、强生公司的外科医疗用品供应公司等，都是运用这个新原则的典范。在美国，这个原则也被称为”分权制”。但这个词很容易令人产生误解。对这个新原则而言，地理上的分散并不是必要的，例如，强生公司可能是运用这一原则最成功的公司，它的一些主要单元，都在一座小镇上，它们之间以及与总部之间的距离仅几步之遥，但这并不妨碍联邦制原则在该公司的成功运用。我们甚至可以说，新原则加强了总部的权力和权威，而不是相反。它不仅促成了公司整体有效管理的形成，也促成了不同单元有效管理的形成。最终的结果是，每个层次上的管理都成为另一个层次上管理的平衡之轮，正是有了这个平衡的存在，才使得另一个层次上的管理能真正有效地向前推进。
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分权制与联邦制在概念及结构上有本质的不同。在联邦制下，每个单元有它自己的产品与市场。因此，它的自主权不是权力分解与指派的结果，而是自生的。用法律的术语来说，它的管理，是具有原生性的自主权，而不是派生性的自主权。公司总部的管理高层可以任免每个单元的管理者。但是他不可能剥夺每个单元的管理者的权威及自主权，除非他将整个单元取消掉。公司总部应放手让每个单元的管理者管理自己的业务。这并不是分权制的一种变异形式，也不只是一种管理变革，而是一个独立的新概念，是一个基于联邦制思想的组织制度的新概念。（关于联邦制管理组织的案例，请参阅作者的著作《公司的概念》（1946），第2章。必须指出的是，在那本书中使用的是”分权制”一词。——原注）
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联邦制可以将管理高层从具体事务中解放出来，使他能够全神贯注于自己的工作。它还清晰地界定了具体管理人员的职能与责任，并给出测量他们具体工作的成效与业绩的”尺度”。除此之外，它还能有效地缩短高层管理与具体管理之间的鸿沟。当然，每个单元的管理者肩负的高层管理责任是十分有限的。他们的工作范围要小得多，是在公司总部高层管理者设定的范围内展开工作。对每个单元的管理者来说，高层管理性质的工作只是一种偶然事件，而不是他们工作的核心内容。除了工厂里的人力资源组织工作是属于纯粹的高层管理性质的工作以外，其他的高层管理性质的工作就很少了，在这方面，每个单元的管理者拥有的权力、负有的责任完全和公司的管理高层是对等的。但是，在这些局部范围内，单元中的管理者行使的都是真正的高层管理职能。
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在联邦制的组织中，单元的管理者必然也会参与一些基本决策，比如决定他们的单元从事什么业务，界定他们权威的界限以及一些基本政策的决定。在公司基本政策的讨论与决策过程中，很自然地，也会让他们参加。通过这样的过程，他们可以逐渐理解管理高层面临的问题及其职能。这样，有助于管理高层的决策在基层能得到有效落实，而不是阳奉阴违或不理解，这两种情况在非联邦制的企业中经常出现。
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通过联邦制，高层管理的接续问题也近似找到答案了。在联邦制企业中，当管理者还是组成单元的管理者时，他就得到了关于高层管理者面临的问题的全面彻底的教育。因此，在高层管理职责的训练方面他已有一定的基础了。而且，组成单元的管理工作还为他提供了检验独立决策能力的机会，即使他在这次考验中失败了，也不会危及整个企业，甚至对他个人都不会产生太大的影响。如果事实证明某人不适宜于高层管理工作，他可以继续在现有的岗位，或其他具体管理岗位为企业做出贡献。
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联邦制企业还提供了测量具体管理者业绩的客观标准，这个标准能使企业在不带个人感情色彩和客观的基础上选择接班人。对一个人的判断，可以看他在独立决策过程中的表现，而不是依靠印象或直觉。尽管”标准”这个词不是严格意义上的”尺度”，但它至少有指南针的作用。完全根据这个标准进行决策是愚蠢的。但是，在每一个具体的情况下，至少要充分说明”指南针”所提示的信息为什么没有被遵循。比如说，一个人在基层的表现非常出色，他为什么不胜任高层管理工作？而另外一个人尽管有这样、那样的缺点，却被认为胜任高层管理工作？尽管个人判断不应完全取消，但是，个人喜恶都应制止，更不用说偏见和袒护了。通过这个标准，可以全面提高关于提拔某人决策讨论的层次。需着重考虑的是该工作的客观要求，而不是要求升迁的个人应具备什么条件，或他们自己感觉有什么优势。最重要的是，这样可使被选中或被拒绝的个人感到这个决策是理性的、客观的，是基于可理解、可接受的理由的。
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联邦制组织还是解决现代工业企业中容易滋生的过度专业化、过度单元化问题的最佳方式。组成单元的总经理不是一个部门的头儿或一个技术能手，而是一个具有自主权的经营主体的领导，他要负责生产、工程、销售、采购、会计和人事。他要成为一名成功的总经理，就必须将该组成单元看成是一个整体，而不是一组部门。他必须逼着自己从”专家”转变成”通才”，这样，尽管他们通常都比较年轻，却有着不同一般的考虑问题的新方法。
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