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但是这又带来一个大问题，怎么制约工会对公民的控制呢？它也会带来新的、难以处理的社会问题，即如何防止工会垄断，工会的过多制约？
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对于工会本身而言，它对工厂社区自治机构的参与也带来一些问题。工会为了生存和发挥作用，它的活动范围必须要超越单个的工厂、单个的公司这样纯粹的基层层次。如果工会参与到工厂社区自治之中，这个合适的活动空间在哪里呢？它应在哪个合适的范围内行使它作为反面角色的职能呢？最后，即使工会全面地介入工厂社区的自治机构中，也解决不了工厂社区中两个至关重要的问题：理性工资政策与罢工问题。
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因此，在这本关于工业秩序讨论的书中，最后一个话题就是关于工会作为一个公民的问题。
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新社会（珍藏版） 第36章 理性工资政策
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一个社会必须有一个工资政策，这对整个经济都是有益的。从工会的角度来说，它们应将自己首要的政治目标定在工资的谈判上。如果工会介入到工厂社区的自治结构中，对一个纯粹的政治性工资政策的需要就变得尤为突出。关于工资的问题，似乎提供了惟一的、有意义的、有情感感召力的发挥反面角色作用的空间，同时也是惟一可以采取全国性或全行业行动的问题。
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目前关于理性工资的大部分讨论都假定（即使没有明说），工资应由一位”场外”的公正仲裁者确定。事实上，一个”理性的工资政策”似乎必然会要求政府根据客观的经济标准来确定工资。
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而工会对待工资的立场既不是客观的，也不是理性的，对它们来说，惟一适用的标准就是权力的制衡。阿瑟M. 罗斯在《贸易工会的工资政策》中已对此做了很好的总结。
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这两种立场都是站不住脚的。其实，一个理性的工资政策追求的是什么，关于这个问题，我们是知道答案的。即在不同经济周期中保证最充分就业的条件下，给工人提供尽可能高的工资。理性的工资政策应该能让企业测算出工资负担，并保证企业有一定的灵活性，能灵活调整不同经济周期中的劳动力成本，保证每一美元的工资支出都能带来相应的生产效率。理性的工资政策还应能带来最大的经济稳定。它所确定的工资负担既不要太高，使公司无法积累以应付未来成本；也不能太低，使经济丧失必要的消费购买力。它不应使工业生产的盈亏平衡点上升太大，以至于经济稍有一点衰退，就会带来大面积的失业。但是，同时又要确定工资应与生产率及工作效率的提高同步增长的基本原则。
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但是，以上所述，没有一项是清晰的、客观的、可测量的。所有寻找测量合适工资水平的客观标准的努力，都被证明是徒劳无功的。完全客观地、无所偏倚地确定工资水平，只是一种幻想。政府制定工资政策，只是将原来私人团体之间的斗争转化成对政府控制的斗争。长此以往，它必然会损坏，甚至摧毁自由政府体制。
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但是，我们同样不可能利用纯粹的权力斗争来确定工资水平。
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这个问题的解决方案必须要能同时满足两个方面的要求。这首先要求我们明确区分工资确定的两个不同阶段：关于工资负担及影响因素的谈判；确定具体的工资率。这同时也要求我们区分两种层次的工资确定：全行业层次及具体企业层次。第一个层次适合于用来确定工资负担，而在第二个层次上确定具体的工资率。
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工资负担和工资率
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现在，关于工资的谈判都集中在工资率上。然而，这样做却没有什么道理。实际上，每小时或每件商品的工资率并不是企业感兴趣的对象，企业关心的是单位产出的工资成本。而且，每小时或每件商品的工资率也不是工人关注的对象，工人关注的是总收入。无论它的历史情况如何，对工资率的关注不再是关键方面，只关注工资率只会增加双方谈判的障碍。
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对社会、企业及工会来说，最主要的问题是确定生产的工资成本负担应该是多大。在总成本中应有多大的比例用于人工成本？工人的总体收入水平应是多高？工资率不是首先要考虑的问题，至多是一个次要的问题。
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如果要想使得关于工资的第一阶段的谈判取得一定的一致意见，或至少使双方都做出一些让步，就应将目标锁定在工资负担方面。谈判的主要内容也应围绕着影响工资负担的关键因素展开。这些因素包括哪些？其实这个问题的答案是显而易见的。首先，一般性的因素有：目前的工资水平；社会认为正常的生活水准。后者在美国常被称为”美国人的生活水准”，也就是要达到这种生活水准必需的支出。更准确地说，第二个因素就是要考虑到生活水准的变化对工资购买力的影响，还要考虑基本的经济原理及经济政策，例如特定的工资政策对整个国家经济的影响等。最后，还要考虑一些与行业有关的特定的因素：如行业的生产效率及盈利性；该行业就业的稳定性及保障程度；该行业所需要的特殊技能；安全风险；促进行业生产的激励因素；行业的竞争状况及其经济前景。
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尽管我们可以预期，关于影响工资负担的因素是哪些，双方可以达成一定程度的一致。但是，我们不要指望双方关于这些因素怎样产生影响、它们的相对影响程度如何等问题，能达成多高程度的意见一致。在谈判时，任何抱有超过基本可接受原则的”甜蜜的和谐”的幻想的人，最后都会很失望。但是，我们仍有希望获得一个对社会而言更为有利的结果。像工资负担这类谈判应尽可能地缩小意见不一致的范围。在少数问题上，可能会出现完全的意见不一致。提议越理论化，最终的意见不一致程度就可能越高。比如，关于”基本工资政策对经济的影响”这一纯粹的理论问题，在工会和企业老板之间就根本不可能达成一致意见，工会有它自己的理论，即”购买力”理论；老板们也有自己的理论，即”资本积累”理论。
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