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水泥森林中的琥珀
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城中村,是中国数十年城市化进程的产物,它如同城市水泥森林中的一滴滴琥珀,将城市进程中的某一刻场景凝固下来,最终形成独立的一套生态系统。深圳的城中村现象,如果说和其他地方有所不同,就在其问题更集中、矛盾更尖锐,也更加具有标本意义。
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湖贝村,一颗珍珠两个世界;美丽大望村,寂寞转身;白石洲,埋葬多少打工传奇;大磡,如何背着“三座大山”起舞……而今,深圳城中村站在了生死存亡的紧要关头。三十年来官民在城中村问题上的纠结、矛盾、博弈乃至冲突,到今日已成满弓之势,不得不发。只是,城中村改造之路在何方?如果说城中村是城市的伤疤,那自然是除之而后快;如果说城中村是藏污纳垢之所,清理、改造、重建都没问题;但另一方面,城中村又是多少外来者的安身立命之处,城中村又凝聚了多少深圳本土的传统和文化?在那些漂泊的灵魂中,又有多少城中村情结?如果一声令下,深圳的城中村“旧貌换新颜”,到处都是笔直的马路,高耸入云的大厦,到处都是西装革履的白领和金领,城市的生态系统变得单一、乏味,那到底是福是祸?
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1980年,一声春雷响彻南国——深圳特区成立了。深圳,这个在中国漫长的发展历程中默默无闻的海边小渔村,突然被推到改革开放的风口浪尖。“突然”,确实,三十年前这一巨变让人措手不及。一下子,深圳热闹了起来,机器轰鸣、开山填海、大量人员涌来、特区万象更新……但对于原村民来说,更切身的一个变化是:作为城市的深圳不断扩大,开始蚕食他们的田地。
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当其时,因为城市发展的需要,属于深圳原村民集体所有的大批农田被征用,为了补偿,政府用红线划出部分具有城市建设用地性质的土地,给原村民建立新村。对于村民们原先在宅基地上建起的旧村,则收归国有。但由于当时特区政府财力有限,无力支付征地补偿费用,暂不征用。
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政府这一安排,为今后城中村发展的“顽疾”埋下了伏笔。1984年以前,因为廉租屋市场尚未形成,无论是在旧村还是在新村,都没有出现抢建的现象,村民们采用的仍是“规规矩矩”的2—3层加庭院的原农村村落形态。但随着特区经济的发展,大量外来人口涌入,带动了特区的廉租屋市场。这时,尝到收租甜头的村民开始大量抢占土地建私房。
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一场村民和政府的拉锯战也就此展开。一开始,村民的抢建以“占地新建”为主,政府随即划定严格的“用地红线”,紧紧控制城中村的用地规模和边界。这一措施取得了成效。但村民们也随着由外转内,在红线内的土地和原有建筑的基础上,加高加密,“握手楼”、“亲嘴楼”、“一线天”也就慢慢形成了。
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事实上,在打击城中村违建方面,政府一直不遗余力。但在这场没有硝烟的“战斗”中,政府总是铩羽而归。在很多原村民的印象中,特区成立以来的历任市领导中,李鸿忠治理违建的“铁腕”最强硬。2004年,时任广东省委常委、深圳代市长的李鸿忠在一个大会上提到,凡是通过违反城市规划乱搭乱建攫取的非法收入,性质上与走私、贩毒等违法犯罪获取的非法收益是相同的,收的都是赃钱。李还提出“细”、“深”、“实”、“严”、“硬”、“真”六字治违方针。而他在主政深圳时,发起的梳理行动的高潮,就是将居住人口达2.5万、建筑面积1.2万平方米的黄木岗安置区拆除。据民间观察人士金心异透露,当时甚至连军方都对政府治违表示支持。
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但无论是“动真格”的铁腕行动,还是象征性的一阵风运动,风潮过后,深圳的很多城中村违建依然屹立不倒。当地媒体以《××违建叫板市长》为题的报道不时见诸报端。据统计,深圳城中村从上世纪80年代初期开始成长,经过历届政府的“治理”,却出现了前后四次违建高潮。
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目前深圳全市总共有城中村320个(以行政村为单位),其中关内91个,关外229个;总占地面积93.5平方公里,约占深圳总城市建成区面积的18%,其中关内8.5平方公里,关外85平方公里,分别约占关内外城市建成区面积的5%和28%;总建筑面积1.06亿平方米、私宅35万栋,其中关内建筑面积2139万平方米、私宅4.23万栋,关外30.66万栋。
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2005年前后,深圳加快了治理城中村的步伐。2004年,深圳市出台《深圳城中村(旧村)的暂行规定》,2005年又颁布了《关于深圳城中村(旧村)的暂行规定的实施意见》。2005年5月,深圳市对渔农村的16栋高楼实施定向爆破,这个被称为“中国第一爆”的大动作,由此拉开了大规模城中村改造的序幕。2005年底,深圳市制定并通过了《深圳市城中村(旧村)改造总体规划纲要(2005—2010)》,提出5年内基本完成对深圳市特区内外城中村改造的目标。
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《深圳市城中村(旧村)改造总体规划纲要(2005—2010)》曾提醒,深圳的进一步发展已经明显受到四方面因素制约——土地和空间、能源和水资源、人口和劳动力以及环境承载力均难以为继——该文件认为,问题的关键在于深圳过去的城市建设主要着眼于在“增量”土地上做文章,城中村这样的“存量”土地没有纳入城市建设的统一布局和开发。
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这样的思路成为深圳进一步开发中的主流。2010年10月底调研城市更新规划及项目推进情况时,市委常委、常务副市长吕锐锋表示,“在全市新增可建设用地不足80平方公里的严峻形势下,通过城市更新盘活存量土地,成为深圳城市发展的重要选择。”
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2010年8月26日,深圳经济特区建立30周年之际,深圳市委书记王荣宣布5个领域60大项目同时开工,其中城市更新项目多达20个。既有坂田第一工业区、横岗128工业区等旧工业片区改造,更多的是城中村更新——从龙城爱联的岗贝村到宝安新安的上合旧村,深圳进入高速城市更新时期。
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根据《深圳市城市更新专项规划(2010—2015)》,全市已批准拆除重建类改造规划累计87项,全市城市更新改造规模180.6平方公里;规划期内城市更新固定资产投资预计约3500亿元,拉动国民生产总值累计7000亿元。
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路漫漫而求索
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但消灭城中村,绝非一日之功。“违法建筑是历史遗留的顽疾,只能逐步解决,不能指望毕其功于一役。政府制定实施办法时既要着眼当前,又要立足长远,做打持久战的准备。”原深圳市人大常委会常务副主任李华楠这样说。“路漫漫其修远兮,吾将上下而求索”,用此句形容深圳城中村改造极恰当。
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考察城市更新项目后,吕锐锋坦承“拆迁难”尚未有效解决,是目前城市更新面临的主要问题和困难,“按照现有的拆迁政策,城市更新项目在拆迁许可证的核发方面存有障碍,与土地出让互为前置条件,相关程序尚未理顺。”
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深圳的城中村问题为何如此棘手?并不是深圳的“刁民”特别多,也不是深圳市政府无能,从全国各地相继出现的拆迁纠纷甚至冲突来看,这是一个带有普遍性的问题。那么,问题的根源在哪里?
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有专家认为,还在于中国的土地公有制。《中华人民共和国土地管理法》规定,中国农村和城市郊区的土地,除有法律规定的属于国家所有外,属于集体所有,而城市市区的土地属于国家所有。正是城乡土地不同的属性,给城市化进程中涉及的土地问题增加了许多变数。
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事实上,岗厦拆迁之困,也是深圳拆迁之困,更是全国普遍存在拆迁难题。清华大学中国发展规划研究中心深圳分部执行主任王蒲生教授说,清华大学在北京弄一块地,五六年始终开不了工,就是因为拆迁难。“现在舆论导向一边倒,批评强拆。但有的人漫天要价到贪婪地步,也会让别人的利益受到损害。”王蒲生说。
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“任何暴力都是恶的。”王蒲生坚决反对强拆,但指出,对于涉及到公共利益的情况也不能一味迁就,哄着一批人,可能鼓励了剩下的更多人。在快速城市建设过程中,需要达成一个均衡,既维护被拆迁者的利益,也不会影响城市的建设进程。北京的一条道路,因为拆迁问题谈不拢,绕弯道,造成堵车问题。而在王蔚明眼里,这种情况挺好,既没有造成暴力强拆,也没有附和当事人的漫天要价,现在通过法律程序,让法律介入。“哪怕时间慢一点,公开公平解决也是好的。”
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王蒲生呼吁,拆迁上,需要一个好的制度设计,以便在各方博弈中,让各方满意,又能照顾到城市建设的公共利益,寻找一个利益平衡的均衡点。然而,这个利益平衡最难鉴别的就是,什么才是公共利益,私利什么情况下才能为公共利益让步?
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北京大学法学院副院长沈岿教授是2009年向全国人大常委会递交关于审查《城市房屋拆迁管理条例》建议的北大5位法学专家之一,他正参与拆迁立法工作。沈岿力主拆迁方面更多公众参与。
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他说:“我们还需要一个机制,一个程序和一个平台,让公共利益的讨论能够在地方这个民众层面上,有更多公众参与、公众议论。公共体现在什么地方,有些什么样的数字、数据能够说明公共利益所在,大家共同讨论,使它更加明晰化和确定化。”
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