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警察是近代城市中出现的新兴行业，职能包括整顿警政、巩固后方、防遏共产党和反动团体、清查户口、培养人才、组织教育委员会、注意消防、整齐揭帖标语广告、管理市内乞丐娼妓、严禁赌博、取缔娼妓及占卜星相、筹备警察合作社、增添警探、拟具警政计划、添购枪械、添设训练处等。(10)故从上观之，警察有保障公众安全、维持社会秩序的功能，是城市公共治安的维护者，有城市管理之责。公安行政权一向是一个完整市权所不可缺少的重要组成部分。
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但就南京市的公安行政权言，事实却并非如此。首都市内的公安行政权原本归市有。1927年市政府创设时，即有公安局设置。但由于当时社会尚未安定，特别是1928年孙传芳的龙潭反攻，市内局势动荡不定，国民政府遂特令市公安局将首都公安行政权转交内政部。次年3月国民政府进而将市公安局直接并入内政部，更名“首都警察厅”。故由此市内治安、户籍、人口等重要权力脱离市有。对此市府表示“不可理解”、“无法接受”。3月11日，也就是该公安行政权收归国民政府后不久，刘纪文在一次题为《公安局的改隶问题》的公开讲演中，即指出6点原因认为京市有办理公安行政之必要：
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1．既然内政部有权可以直接指挥，就没有必要改为隶属；2．依据孙中山组织的广州市制，和特别市组织法，都规定市政府下有公安局；3．《建国大纲》第17条规定的中央与地方权限中明确说明，公安属于地方行政范围，自应由市府管理；4．南京作为首都，拱卫中央，当然应有对公安的权责，如果市政府没有公安局，则办理市政，障碍丛生；5．若改隶属，表面上是市政府减少一个局，但实际上，会阻碍全市建设；6．全世界的城市，大多公安局属于市政府的办事范围。(11)
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基于上述理由，市府称南京市必须掌握公安行政权。1929年刘纪文在总理纪念周的一次讲演中批评公安局改隶内政部既不应该也无必要，“中央不宜监管地方的事，尤之地方不能办理中央的事，必须按照事的性质，分别属于地方，或属于中央方为正当，警察一项，本为维持地方治安整理地方事务之一种中央工具，自以属于地方政府管辖为宜。”(12)更何况，市政府在贯彻落实“首建会”所下达之建设任务时，也亟需市内警察的协助配合，“凡行政上之一切强制执行，鲜有不借助警察而能达目的者。”(13)如首都户口进行调查和人事登记工作，虽依照《市组织法》第14条规定以上两项归市社会局办理，但实际上市内户口调查及人事登记却按警察局各警察区段安排，属于公安局下辖的保甲组织的职权范围。市府所欲从事之公共娱乐场所管理，在《市组织法》上也被划为公安局的权限范围。(14)如果不掌握公安行政权，上述两项将根本无从着手。在这种情况下，南京市政府向国民政府声索，要求将该权下放市有。为了给自己的主张更有说服力，市长刘纪文强调首都建设进度不畅的原因就是公安行政权的脱离，声称“市公安局改隶属于内政部后，不受市府指挥，无法协助办理市政而带来挚肘”。(15)
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对于市政府的要求，国民政府高层持同情和理解态度，认为市政府确有设置公安局的必要。但表决时，多数人竟又主张维持原案，仅同意市政府在市政范围内享有对市内警察的一定指挥权。但究竟何为“一定指挥权”却未予说明。因此，该“指挥权”只不过一句空话而已。直至抗战爆发南京沦陷，市内公安行政权仍牢牢操诸于中央手中。但对南京市政府而言，公安行政权的缺失不能不说是其建设十年的一大缺憾。加之中央对南京首都设计之涉足、中央强行将京市最丰腴的财税划归已有，以及江苏省、江宁县非法窃取京市利权与市政府分庭抗礼，南京市政府手中所掌握的行政权显然捉襟见肘，且似有豆剖瓜分之虞，这种状况不但不利于城市管理，对城市建设亦颇多窒碍。刘纪文在1930年的一次公开场合中即直言权限不明、无法行使公安行政权、财政的支绌、没有土地征收权和市民的不合作视作是阻碍首都建设的最大阻力。(16)1935年4月15日市长马超俊在一次社会演讲中公开表示：
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譬如警察行政，欧美各国都市均由市政府直接统辖，警察不但在维持市内治安，而且在行政上也能助力不少。尤其是在人民智识公德程度落后的中国。如果市政府没有警察权，则行政上感觉到有许多困难。其他例如，催收房捐、维持公共卫生等。而且欧美各国，公用事业都归市政府管辖，而南京则电话局归交通部，电力厂归建设委员会，这些事关全市人民福利的公用事业的管辖权如此复杂，使得市政府的行政效率难以提高，使得权限不专，责任不一。(17)
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1936年8月，马超俊自青岛访问归来，在与青岛比较后，更坚信了南京市政的落后是由于京市权力太小。但遗憾的是，直至抗战爆发南京市权问题仍悬而未决。数月后，马超俊在《南京与青岛市政情形的比较与感想》一文中，向市民大诉衷肠，抱怨“市政府不能对市政负全责”，并将问题的根源直指国民政府，隐晦地指责中央说：
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我们要有迅速的进展，固然先要解决财政问题，但兄弟此次视察青岛市以后，更感觉市政组织未臻完善，也是一个最大的缺点。因为组织未完善，致使权力不能统一，阻碍一切事业的迅速进行，比如竺桥小学，系蒋委员长捐资兴筑，这还是十八年的事，终以征收土地费时，至去年才告完成，其中有一块土地虽仅有方丈，以地主多方留难，致使建筑计划不能即时进行，所以要受着这种由难，因为市政府没有权力不能直接执行，换句话说，就是警察权不属于市政府，市政府要靠警察助理之事，颇费时间，这不过是个例罢了，其他方面诸如此类的事情，不一而足，而一般未明其中情形的，遇事总以为市政府当局办理不善，其实半亦由于南京市政组织之特殊所致，若市用电话电灯不必说外国是怎样，就是国内各大城市都是属于市政府公用事业范围以内，而南京呢？电话是归交通部办的，电灯是归建设委员会办的，这两个事业，在市政府方面感到和警察权力有同样性质的困难地方，是很多很多，反现青岛市则不然，一切公用事业警察权都归诸市政府，所以它无论作什么事，因权力统一，得有迅速的进展，实在这并不是偶然的事。(18)
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一年后的1937年6月即抗战爆发前一月，这位战前南京的最后一任市长，在总结市政府成立十年来的行政经验时，亦将京市建设不力再度归结为“本市处于首都最小机关之地位，故一切庶政，推行不易。”稍后又意犹未尽的抱怨说：市府推进的一切指令，竟被“少数人”所轻视“以为地方机关之政令可不必受其限制。”故首都市内如此复杂的统辖权使得市政府虽欲图获得行政上的最高效率，却由于权限不专、责任不一，而不能收指臂之效。(19)
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三、人事任免
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在城市由传统向现代的转型过程中，政府的建设理念和执政举措，对塑造一座现代化城市的面貌起到了至关重要的作用。而作为城市的最高首长，一个市长的行事能力和现代意识又对政府在执掌城市发展的方向盘时作用尤其突出。按南京市政府组织法规定，市长拥有秘书处处长、参事室参事和各局局长等职位的提名权，这样看来随市长上岗的绝对人数虽不算多，但都是市政府最重要的行政岗位。而各局处所科长、科员、办事员亦由其直隶长官任命。由此观之，南京市政府的人事大权主要操诸于市长之手。而市长的任命，则完全听凭国民政府的指令。具体而言，国民政府在选择市长人选时，主要从以下两个方面着眼：第一，所选之人必须是一流的市政专家，专业素质足以胜任，无负党国重托。第二，人选的政治背景必须可靠，那些与党国要员保持良好私交的候选人尤其受党国高层青睐。但实际中这两个条件同时符合的情况并不多见。因此国家只能在专业技术资质和政治可靠性间进行取舍，结果自然是政治考量优于专业资质。因此南京市政府的高级职员多半由职业政客充任。例如，1927—1937年十年的六任八届市长中，除刘纪文外，何民魂和石瑛均为职业政客；魏道明、马超俊虽留学法国、日本，却长于党务，不谙城市经营之道；以首都警察厅身份代理南京市长的谷正伦则出身贵州军阀，为人蛮横粗鲁，对市政更是一窍不通。六人中又以刘纪文、魏道明、马超俊和谷正伦4人与蒋介石私交甚笃，出任市长均仰仗蒋介石的支持，何民魂靠桂系推举上台，石瑛则是以国民党中常委的身份出任执掌首都。(20)
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表10 南京市历任市长任职时间表（1927—1937年）
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市长姓名 任职时间 刘纪文 1927年5月25日至1927年11月23日 何民魂 1927年11月23日至1928年7月14日 刘纪文 1928年7月14日至1930年4月14日 魏道明 1930年4月14日至1932年1月6日 马超俊 1932年1月6日至1932年3月24日 石瑛 1932年3月24日至1935年3月27日 马超俊 1935年3月27日—1937年 资料来源：《国民政府与首都建设》，见秦孝仪主编：《革命文献》第91辑，台北：中国国民党中央委员会党史委员会1982年6月，第189—194页。注：该表中未将1932年代替马超俊暂时担任南京市长的谷正伦统计在内，其任职时间为1932年1月6日至3月。
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市长选任既然视与党国领袖之个人关系而定，市长以下之各局处所长及科长秘书的任命，自然也以政治派系及其与直隶长官关系的远近亲疏为选拔标准，往往是非政友不引，非同乡朋友不用，当选的多是职业政客。以1928年政府工作人员构成为例，出身分别为：学界240人、商界25人、政界240人、党务25人、新闻12人、军界240人、警界250人、私垫2人、交通16人、司法6人、工程19人。如果我们对这些数字略作分析，就会发现市府工作的1075名公务员中，出身于党政军警人士就达555人，几乎占到总数的51.6％。(21)同时，随着市长的频繁更迭，抗战前十年的政府公务人员之任免亦常常出现政进人进、政息人退的状况。市长换人即通常意味着局长也要易人，政府官员的流动性极大，市行政体系极不稳定。“每当更调新市长时，常见市府所属的官吏，即有大批的更动，甚至造成‘清一色’式的吏治。有的官吏，在职多年，学问经验，均甚丰富，做事非常称职，但是因为不是当局一系的人，他所管事务，非常重要，或者因为是个肥缺，所以必须想法把他弄掉，填补自己的私人。”(22)这说明官方聘用公务员的主要标准仍是任人唯亲。
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例如，首任市长刘纪文上台时曾誓言要采用考试的方式来招募官员。但这种标准化、公开化、科学化的考选形式却从未予以严格执行。市府秘书处长钱汯、市参事薛庄麟和市府秘书处第2科特务股主任何小宋均为其亲信，未经任何考选，即延揽进政府。刘纪文系广东人，政府22名高级职员中亦有9位是广东同乡，占40.91％(23)。更耸人听闻的是，这个发誓要“为党国拨取真才”的刘市长手下竟有前政权潜伏的特务。1927年9月23日据市民举报，时任下关淮盐挚验局长的成本璞竟是军阀张宗昌、孙传芳潜伏下来的奸细。据该市民称，成本璞本为贪官污吏，早在1926年就屡次向张宗昌、孙传芳上书求荣。后来张、孙败退后，又通过贿赂手段获国民政府财政部保举而获得该职。后来趁蒋介石下野之际，“该局长成本璞竟擅离职守，私赴扬州与孙告密”(24)。虽然后来密谋失败，成本璞本人亦移交法院查办，但刘纪文用人不察亦由此可见一斑。
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1930年4月，魏道明就任市长。魏氏一上台即大量任用亲信、“滥施职务”，各局长人选“均引用贪污反动卑鄙龌磋之徒”，以至在短短九个月任内竟连续发生教育局长刘平江聚赌宿妓、土地局长常鸿钧选举舞弊以及社会局长黄庭越、工务局长赵志游草菅人命等政府弊案。市长如此用人，连平日与其私交甚睦的市党部亦忍无可忍。“该市长如此用人，用人不当，监督不力，实属罪不可赦。”(25)。1932年1月魏道明以身体不适为由引咎辞职，国民党内的劳工专家马超俊接任。马市长上任后，原任市府各秘书长、参事、各局局长及秘书处秘书科长统统辞职，仅剩参事章袯、卫生局长梅贻琳、秘书处科长麦骞等数人。由此产生的官员空缺则悉数由马超俊的亲信填补(26)。
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1932年8月，素有“清廉无私”之称的石瑛上台。新市长上任后第一件事，即迫使原秘书长、秘书处秘书科长及前任财政局长齐叙、工务局长马秩群、教育局长张忠道、社会局长李捷才、卫生局长梅贻琳于当月10日同时请辞。接着石市长又以“裁员减政”为藉口，裁撤市政府秘书、各局科长，造成政府内部的整体人事更替(27)。在这一过程中，先后有300余名任职多年、富有丰富行政经验的政府官员受到裁撤，新选用职员则多为石瑛的同乡和下属。而先前被前几任政府废黜、合并之秘书处庶务和会计，不但重新恢复还增设两股，原本裁撤警卫6名也增加至12名，各局组织也由原来2科扩充为3科，且每科人数大大增加。(28)在这些人中，除少数尚言称职外，多数都缺乏学识与从政经验。(29)由此看来，所谓“裁员减政”不过是一个掩人耳目的幌子。更有甚者，该市长还竟然按职员籍贯来评定职员薪金，相较两湖（湖南、湖北）籍新职员法外加薪的待遇，旧职员即使没有裁撤亦一律减薪，以致出现“有旧职员身为股长，而领薪金不及办事员多者有之”的怪现象。(30)在这种情况下，大批被裁撤的原政府雇员，对于石瑛的倒行逆施，纷纷向国民政府、考试院、监察院及国民党中央、南京市党部提告，以“假裁员减政之名，而行任用私人之实”为名，要求党国撤查石瑛。
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1935年4月石瑛“因病”去职，马超俊复任南京市长。在就职演说中，马超俊面对社会各界对政府用人不端的质疑和指责，承认“市府内1800多名职员中，难免有滥竽充数、依靠关系进来的。”(31)但该市长上台后，并未进行大刀阔斧的改革，反而沿袭旧制，于是乎政府又由“湖北会馆”变为“广东会馆”，18位市府高级职员中有10位是广东人，占55.56％。(32)
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由上可见，从政府职员的频繁更迭中我们显然不难看出，中国传统的价值观念对于当局公务员的录用显然起了十分重要的作用。政府高官对自己的亲朋至友以高度重视和信任，这些人也在他们的仕途中始终伴随左右。每当市长更替时，手下高官亦自愿离职。这样一方面可以表示其忠诚，另一方面还可以藉领导在以后的重新得势而走上新的工作舞台。市长和局长等政府高管也乐于将与自己有相同籍贯和共同语言的人揽为下属。虽然这不是绝对的用人标准，但这种由浓厚的裙带关系而形成的密切人际关系网络显然在市政府是赫然存在的。不过另一方面，为首都建设计，大量熟悉市政建设的专家学者也是当局所必需的。故官方也大力延揽了一些专家技术人员并委以重任。这些人大多有年轻化、知识化的特点，年龄普遍在20—40岁之间，绝大多数受过良好的高等教育。
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例如，在第一届南京市政府中，各部门行政负责人共30余人，平均年龄32.8岁，都受过新式学校教育，甚至有7位有海外留学经历。各局局长亦多是专家型人才，其中财政局长金国宝，是美国哥伦比亚大学硕士，曾任复旦大学、暨南大学、中国公学、中央政治学校教授，及国民政府财政部统计科长，是国内著名的财经专家。工务局长陈和甫，亦曾任上海震旦大学土木工程师、中国公学大学部教授、中央党部建筑工程师，是首都建设委员会的技正，是著名的土木工程专家。社会局长马洗繁，英国伦敦大学硕士，曾任北京中法大学教授、中央政治学校教授兼社会系主任，是当时的社会向题专家。后任的工务局长余杭系美国伊利诗斯大学土木工程本科学士，是当时的著名工程专家。后来的财政局长程远帆，也是美国政治经济科毕业，曾任铁道部铁道债务整理委员会委员，荷兰银行团顾问、杭州市财政局长、北洋保商银行总行总务长及中国经济学会理事，也是社会知名的理财专家。(33)
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表11 南京特别市市政府主要职员一览表（1927年8月）
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资料来源：南京市政府秘书处编：《南京特别市市政公报》（补编），1927年4月至8月，无出版页，第10—13页。
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同时在人事录用时，国民政府亦实行回避制度，主要用外地人士来出任市长和各局处长。如第1任市政府中，市长刘纪文是广东东莞人，参事黎公度、薛庆麟和倪锡纯分别是广东南海人、浙江人、上海人，秘书长钱汯是无锡人，秘书处秘书俞锡九和许体钢是宁波人和镇江人，秘书处第1科和第2科科长是泰县人和绍兴人，财政局长是吴江人，工务局长是上海人。总之，当局高层领导人中没有一人是南京本地人(34)。1928年，据市政府统计，虽然苏籍公务员在整个政府职员中所占比例最大，但只有3位科员是南京人(35)。同时，当局还通过考试录用了相当一批级别较低的科员及办事员。为体现考试的公平、公开，南京市政府强调公务员的考试录用要面向全国，并规定“全国范围内不问性别凡愿充前各局处科员办事员或者录事而经忠实党员2人以上负责介绍者，均得应试。”(36)这样一来，当局公务员的分布相当广泛。1928年统计，京市公务员主要来自全国16个省区。其中人数最多者为江苏，其余按人数多少依次为浙江、安徽、河北、湖北、湖南、江西、广东、山东、广西、福建等(37)。
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