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一年后的1937年6月即抗战爆发前一月，这位战前南京的最后一任市长，在总结市政府成立十年来的行政经验时，亦将京市建设不力再度归结为“本市处于首都最小机关之地位，故一切庶政，推行不易。”稍后又意犹未尽的抱怨说：市府推进的一切指令，竟被“少数人”所轻视“以为地方机关之政令可不必受其限制。”故首都市内如此复杂的统辖权使得市政府虽欲图获得行政上的最高效率，却由于权限不专、责任不一，而不能收指臂之效。(19)
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三、人事任免
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在城市由传统向现代的转型过程中，政府的建设理念和执政举措，对塑造一座现代化城市的面貌起到了至关重要的作用。而作为城市的最高首长，一个市长的行事能力和现代意识又对政府在执掌城市发展的方向盘时作用尤其突出。按南京市政府组织法规定，市长拥有秘书处处长、参事室参事和各局局长等职位的提名权，这样看来随市长上岗的绝对人数虽不算多，但都是市政府最重要的行政岗位。而各局处所科长、科员、办事员亦由其直隶长官任命。由此观之，南京市政府的人事大权主要操诸于市长之手。而市长的任命，则完全听凭国民政府的指令。具体而言，国民政府在选择市长人选时，主要从以下两个方面着眼：第一，所选之人必须是一流的市政专家，专业素质足以胜任，无负党国重托。第二，人选的政治背景必须可靠，那些与党国要员保持良好私交的候选人尤其受党国高层青睐。但实际中这两个条件同时符合的情况并不多见。因此国家只能在专业技术资质和政治可靠性间进行取舍，结果自然是政治考量优于专业资质。因此南京市政府的高级职员多半由职业政客充任。例如，1927—1937年十年的六任八届市长中，除刘纪文外，何民魂和石瑛均为职业政客；魏道明、马超俊虽留学法国、日本，却长于党务，不谙城市经营之道；以首都警察厅身份代理南京市长的谷正伦则出身贵州军阀，为人蛮横粗鲁，对市政更是一窍不通。六人中又以刘纪文、魏道明、马超俊和谷正伦4人与蒋介石私交甚笃，出任市长均仰仗蒋介石的支持，何民魂靠桂系推举上台，石瑛则是以国民党中常委的身份出任执掌首都。(20)
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表10 南京市历任市长任职时间表（1927—1937年）
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市长姓名 任职时间 刘纪文 1927年5月25日至1927年11月23日 何民魂 1927年11月23日至1928年7月14日 刘纪文 1928年7月14日至1930年4月14日 魏道明 1930年4月14日至1932年1月6日 马超俊 1932年1月6日至1932年3月24日 石瑛 1932年3月24日至1935年3月27日 马超俊 1935年3月27日—1937年 资料来源：《国民政府与首都建设》，见秦孝仪主编：《革命文献》第91辑，台北：中国国民党中央委员会党史委员会1982年6月，第189—194页。注：该表中未将1932年代替马超俊暂时担任南京市长的谷正伦统计在内，其任职时间为1932年1月6日至3月。
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市长选任既然视与党国领袖之个人关系而定，市长以下之各局处所长及科长秘书的任命，自然也以政治派系及其与直隶长官关系的远近亲疏为选拔标准，往往是非政友不引，非同乡朋友不用，当选的多是职业政客。以1928年政府工作人员构成为例，出身分别为：学界240人、商界25人、政界240人、党务25人、新闻12人、军界240人、警界250人、私垫2人、交通16人、司法6人、工程19人。如果我们对这些数字略作分析，就会发现市府工作的1075名公务员中，出身于党政军警人士就达555人，几乎占到总数的51.6％。(21)同时，随着市长的频繁更迭，抗战前十年的政府公务人员之任免亦常常出现政进人进、政息人退的状况。市长换人即通常意味着局长也要易人，政府官员的流动性极大，市行政体系极不稳定。“每当更调新市长时，常见市府所属的官吏，即有大批的更动，甚至造成‘清一色’式的吏治。有的官吏，在职多年，学问经验，均甚丰富，做事非常称职，但是因为不是当局一系的人，他所管事务，非常重要，或者因为是个肥缺，所以必须想法把他弄掉，填补自己的私人。”(22)这说明官方聘用公务员的主要标准仍是任人唯亲。
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例如，首任市长刘纪文上台时曾誓言要采用考试的方式来招募官员。但这种标准化、公开化、科学化的考选形式却从未予以严格执行。市府秘书处长钱汯、市参事薛庄麟和市府秘书处第2科特务股主任何小宋均为其亲信，未经任何考选，即延揽进政府。刘纪文系广东人，政府22名高级职员中亦有9位是广东同乡，占40.91％(23)。更耸人听闻的是，这个发誓要“为党国拨取真才”的刘市长手下竟有前政权潜伏的特务。1927年9月23日据市民举报，时任下关淮盐挚验局长的成本璞竟是军阀张宗昌、孙传芳潜伏下来的奸细。据该市民称，成本璞本为贪官污吏，早在1926年就屡次向张宗昌、孙传芳上书求荣。后来张、孙败退后，又通过贿赂手段获国民政府财政部保举而获得该职。后来趁蒋介石下野之际，“该局长成本璞竟擅离职守，私赴扬州与孙告密”(24)。虽然后来密谋失败，成本璞本人亦移交法院查办，但刘纪文用人不察亦由此可见一斑。
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1930年4月，魏道明就任市长。魏氏一上台即大量任用亲信、“滥施职务”，各局长人选“均引用贪污反动卑鄙龌磋之徒”，以至在短短九个月任内竟连续发生教育局长刘平江聚赌宿妓、土地局长常鸿钧选举舞弊以及社会局长黄庭越、工务局长赵志游草菅人命等政府弊案。市长如此用人，连平日与其私交甚睦的市党部亦忍无可忍。“该市长如此用人，用人不当，监督不力，实属罪不可赦。”(25)。1932年1月魏道明以身体不适为由引咎辞职，国民党内的劳工专家马超俊接任。马市长上任后，原任市府各秘书长、参事、各局局长及秘书处秘书科长统统辞职，仅剩参事章袯、卫生局长梅贻琳、秘书处科长麦骞等数人。由此产生的官员空缺则悉数由马超俊的亲信填补(26)。
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1932年8月，素有“清廉无私”之称的石瑛上台。新市长上任后第一件事，即迫使原秘书长、秘书处秘书科长及前任财政局长齐叙、工务局长马秩群、教育局长张忠道、社会局长李捷才、卫生局长梅贻琳于当月10日同时请辞。接着石市长又以“裁员减政”为藉口，裁撤市政府秘书、各局科长，造成政府内部的整体人事更替(27)。在这一过程中，先后有300余名任职多年、富有丰富行政经验的政府官员受到裁撤，新选用职员则多为石瑛的同乡和下属。而先前被前几任政府废黜、合并之秘书处庶务和会计，不但重新恢复还增设两股，原本裁撤警卫6名也增加至12名，各局组织也由原来2科扩充为3科，且每科人数大大增加。(28)在这些人中，除少数尚言称职外，多数都缺乏学识与从政经验。(29)由此看来，所谓“裁员减政”不过是一个掩人耳目的幌子。更有甚者，该市长还竟然按职员籍贯来评定职员薪金，相较两湖（湖南、湖北）籍新职员法外加薪的待遇，旧职员即使没有裁撤亦一律减薪，以致出现“有旧职员身为股长，而领薪金不及办事员多者有之”的怪现象。(30)在这种情况下，大批被裁撤的原政府雇员，对于石瑛的倒行逆施，纷纷向国民政府、考试院、监察院及国民党中央、南京市党部提告，以“假裁员减政之名，而行任用私人之实”为名，要求党国撤查石瑛。
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1935年4月石瑛“因病”去职，马超俊复任南京市长。在就职演说中，马超俊面对社会各界对政府用人不端的质疑和指责，承认“市府内1800多名职员中，难免有滥竽充数、依靠关系进来的。”(31)但该市长上台后，并未进行大刀阔斧的改革，反而沿袭旧制，于是乎政府又由“湖北会馆”变为“广东会馆”，18位市府高级职员中有10位是广东人，占55.56％。(32)
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由上可见，从政府职员的频繁更迭中我们显然不难看出，中国传统的价值观念对于当局公务员的录用显然起了十分重要的作用。政府高官对自己的亲朋至友以高度重视和信任，这些人也在他们的仕途中始终伴随左右。每当市长更替时，手下高官亦自愿离职。这样一方面可以表示其忠诚，另一方面还可以藉领导在以后的重新得势而走上新的工作舞台。市长和局长等政府高管也乐于将与自己有相同籍贯和共同语言的人揽为下属。虽然这不是绝对的用人标准，但这种由浓厚的裙带关系而形成的密切人际关系网络显然在市政府是赫然存在的。不过另一方面，为首都建设计，大量熟悉市政建设的专家学者也是当局所必需的。故官方也大力延揽了一些专家技术人员并委以重任。这些人大多有年轻化、知识化的特点，年龄普遍在20—40岁之间，绝大多数受过良好的高等教育。
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例如，在第一届南京市政府中，各部门行政负责人共30余人，平均年龄32.8岁，都受过新式学校教育，甚至有7位有海外留学经历。各局局长亦多是专家型人才，其中财政局长金国宝，是美国哥伦比亚大学硕士，曾任复旦大学、暨南大学、中国公学、中央政治学校教授，及国民政府财政部统计科长，是国内著名的财经专家。工务局长陈和甫，亦曾任上海震旦大学土木工程师、中国公学大学部教授、中央党部建筑工程师，是首都建设委员会的技正，是著名的土木工程专家。社会局长马洗繁，英国伦敦大学硕士，曾任北京中法大学教授、中央政治学校教授兼社会系主任，是当时的社会向题专家。后任的工务局长余杭系美国伊利诗斯大学土木工程本科学士，是当时的著名工程专家。后来的财政局长程远帆，也是美国政治经济科毕业，曾任铁道部铁道债务整理委员会委员，荷兰银行团顾问、杭州市财政局长、北洋保商银行总行总务长及中国经济学会理事，也是社会知名的理财专家。(33)
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表11 南京特别市市政府主要职员一览表（1927年8月）
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资料来源：南京市政府秘书处编：《南京特别市市政公报》（补编），1927年4月至8月，无出版页，第10—13页。
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同时在人事录用时，国民政府亦实行回避制度，主要用外地人士来出任市长和各局处长。如第1任市政府中，市长刘纪文是广东东莞人，参事黎公度、薛庆麟和倪锡纯分别是广东南海人、浙江人、上海人，秘书长钱汯是无锡人，秘书处秘书俞锡九和许体钢是宁波人和镇江人，秘书处第1科和第2科科长是泰县人和绍兴人，财政局长是吴江人，工务局长是上海人。总之，当局高层领导人中没有一人是南京本地人(34)。1928年，据市政府统计，虽然苏籍公务员在整个政府职员中所占比例最大，但只有3位科员是南京人(35)。同时，当局还通过考试录用了相当一批级别较低的科员及办事员。为体现考试的公平、公开，南京市政府强调公务员的考试录用要面向全国，并规定“全国范围内不问性别凡愿充前各局处科员办事员或者录事而经忠实党员2人以上负责介绍者，均得应试。”(36)这样一来，当局公务员的分布相当广泛。1928年统计，京市公务员主要来自全国16个省区。其中人数最多者为江苏，其余按人数多少依次为浙江、安徽、河北、湖北、湖南、江西、广东、山东、广西、福建等(37)。
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表12 南京市政府职员考试录用情况表（1927年5月—1928年7月）
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资料来源：何民魂：《一年来之首都市政》，见秦孝仪主编：《革命文献》第92辑，台北：中国国民党中央委员会党史委员会1982年9月，第125—127页。
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因此总体来看，南京市政府公务员的总体素质较高。1928年6月当局全部公务员有留学生47人、大学生250人、中学生880人、小学生86人(38)。1931年11月公务员有1204人，其中国外大学、专门学校毕业者50人，占总体的4.15％；国内大学、专门学校毕业者376人，占31.23％；军警学校、中等学校、师范学校、职业学校毕业者581人，占48.26％(39)。1936年3月当局1795人中，大学生392人，占21.83％，专门学校毕业生510人，占28.41％，具有中学学历的有738人，占41.12％，小学学历仅有72人，占4.02％，私塾83人，占4.62％。(40)
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表13 南京市政府暨所属各机关职员学历表（1936年3月）
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