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资料来源：何民魂：《一年来之首都市政》，见秦孝仪主编：《革命文献》第92辑，台北：中国国民党中央委员会党史委员会1982年9月，第125—127页。
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因此总体来看，南京市政府公务员的总体素质较高。1928年6月当局全部公务员有留学生47人、大学生250人、中学生880人、小学生86人(38)。1931年11月公务员有1204人，其中国外大学、专门学校毕业者50人，占总体的4.15％；国内大学、专门学校毕业者376人，占31.23％；军警学校、中等学校、师范学校、职业学校毕业者581人，占48.26％(39)。1936年3月当局1795人中，大学生392人，占21.83％，专门学校毕业生510人，占28.41％，具有中学学历的有738人，占41.12％，小学学历仅有72人，占4.02％，私塾83人，占4.62％。(40)
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表13 南京市政府暨所属各机关职员学历表（1936年3月）
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资料来源：南京市政府秘书处统计室编：《南京市政府行政统计报告二十四年度》，南京市政府秘书处1937年4月，第13页。
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不过即便如此，我们也应看到，在这个貌似科学、公平的公务员考选机制下，实际亦隐藏着乱象的潜流。首先，受市组织变动频繁的影响，虽然当局中有一定数量的专家参与其中，但事实上这些技术官员的流动性极强，任职时间短促，往往机构一有变动，官员身份便告结束。因此，就总体而言，这些专家所担任的技术岗位虽短期内有助于首都建设的开展，但长期看并无助于城市的发展。其次，南京糟糕的财政状况亦限制了其业务能力的发挥，这也是促使其频繁离职的一个主要原因。南京市政府成立后，市府组织机构庞大，城市经济又欠发达，税捐和公产收入仅占财政总收入的9.7％，当局大部分办公费主要来自于国民政府的补助，而城市建筑费用又繁缛、支出浩大，因此市财政一直非常困难。据1927年统计，市政府收入共1498878.9元，支出却有1866497.165元，超支87111.34元；1929年收入2908616元，支出8922278元，超支818766元；1930年收入48884889元，支出6698087元，超支858647元。长此以往，当局负债越来越多，到1933年每月竟需支付还款30000元(41)。糟糕的财政状况使市府支出主要用于日常行政开支，各局处事务性开支就占60％以上，事业费至多不过20％—30％，真正用于城市建设上的投入更少，以致一些市政部门工作根本无法开展，各种建设规划无法落实(42)。这种情况下，供职于当局的各专家学者纷纷由于无法实现其理想而选择去职。仅1932年4月就有财政局长王人麟、卫生局长梅贻琳、教育局长谢征孚三人，相继因局所经费紧张、所辖行政事务窒难推行而辞职。再次，在对下级市政官员的招考中，貌似公开、公平之考选方法，实际亦存在严重的瑕疵。譬如，工务局招考测量员、教育局招考小学老师、卫生局招考清洁员等，“考试七零八落，事权不统一，没有法律规定，各局常常随意任喜好而选择(43)”。这样的考选，不但使考试失去真义，亦流为舞弊营私的工具。而且，通过该考试的人，虽具有一定的专业学识和技能，但同时兼得市政知识和行政经验的却并不多见。考选之后，市政府也没有相应的试用机制和培训制度。因此，从整体上看，专家学者的引入和考选人才的方式，虽表面上貌似科学合理，却没有塑造出一支可靠、高效的公务员队伍，很大程度上不过是当局装点市政进步的点缀而已。其主要组成人员仍大体为职业政客为主，大量不喑市政、凭藉个人关系的投机者充斥于市府内。南京——这个虽经孙中山手定、本应是最具“革命化”气息的城市，于1927年国民政府奠都后却到处充斥浓厚的官僚气，市内随处可见耀武扬威、官气十足的旧式官僚。“北京时代专以做官为职业的人们，如迁都似的，也都搬到南京来抢饭碗吃……无论南京的革命空气怎样紧张，他们却好像没有那么一回事，仍然大过其官瘾，大摆其官架。”当时一些有识之士即敏锐的指出，“北伐尚未成功，南征即已实现”。(44)国民政府虽用武力打倒军阀，却沾染上旧政权的官僚习气，蜕变为官僚政客的新的堡垒，从而造成许多行政中的失误和低效。
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四、行政积弊
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（一）行政失当
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官方强占民间财产是南京市政府行政失当的一个主要表现。国民政府建立后，作为对自身统治合法性的确认和宣示，这个新生的政权开始在全国范围内接受以前旧政府所遗留的各种权力。在这种情况下，1927年10月南京市政府试图接收市内最大的民间救济机构——金陵救生局，结果遭到救生局的拒绝，理由是救生局系民办，非官有。但市府对此并不予以接受，因为金陵救生局的经费主要源自前清两江总督所订立的木厘捐及民国初年的盐捐、米捐，故从经费角度云难以撇清救生局和政府的关系，而且救生局也是从1926年以后才由官办改为私有。故而获悉救生局拒绝后，市府遂准备强行接收。为给自己的接受找一个冠冕堂皇的理由，官方指责金陵救生局，非但不谋救生，反而重利轻生，是“送死机关”，在政府眼里这里的工作人员均被视之为“庸劣分子”。迫于无奈，金陵救生局只得呈文国民政府，要求转饬市府暂缓执行。但当国民党中央发下暂缓接收的饬令时，市教育局已完成对金陵救生局的强制接收，以“不能再于事后变更执行”为由拒绝变更这一既成事实。而此前曾下发命令要求市府暂缓接受命令之中央党部与国府此时态度亦较温和，既未予以申斥，亦未表示反对，似有默认之意。此后金陵救生会曾多次以“市教育局不遵守政府批令而被强行接收”为由，向国民政府提告，但怎奈木已成舟，市方强占救生局的既成事实已无可挽回。(45)
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上述情况在当时并非个案，类似的情况在首都营造过程中屡屡发生，层出不穷。1929年10月市民杨治善以市财政局依仗官势强占属于民产之龙蟠里马公祠为由，向国民政府提告。杨治善称，马公祠系私人建设，交由山东同乡会管理已经数十年，有祠堂碑刻为凭。但财政局却以“马公祠堂完全为公款建设”、“市房为共有”为藉口，不但将马公祠强占，还将私人捐款购买的评事街市房一并没收。杨治善在控告书中，谴责财政局以“共有”为“公有”，强占所凭不过为一张“无头无尾的旧纸”，且“其中要点多有模糊和涂改，有张冠李戴的嫌疑。”(46)1933年另有市内媒体曝光南京市社会局于1932年违法没收“中国国民救国义勇军后援会”存入上海银行的抗日募款。此前该后援会曾将募集所筹募项存入上海银行，并在《中央日报》上公布数额以示透明，后请南京市党部和市社会局协同将该款项分拨给东北抗日各义军，以资慰劳。但数月后政府却迟迟不予回应。直至当年12月，市社会局突然以口令形式，令饬该会将存入上海银行的募款全部上缴至社会局由该局保管，并拟当场提走钱款。对于此突如其来的变故，“后援会”表示拒绝。但市社会局所派代表恼羞成怒，威胁云“如不将这笔缴款即日上缴该局，则会派宪兵抄查解散。”迫于压力，“后援会”表示1933年1月21日将亲自将该笔募款送缴社会局，并委托社会局转交给抗日名将何柱国的汇款收据一份及一份谢函。然而，社会局在接手该款项后，却无任何表示。反倒于2月3日下午4点，偕同首都宪兵司令部将该会查封，拘捕其会务负责人，送交法院审判。此事曝光后，社会一片哗然，纷纷谴责政府的倒行逆施。(47)
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与此同时，除政府对民间财产的巧取豪夺外，官员不作为亦是政府行政失当的另一个突出问题。譬如1929年7月，市民刘雨生承租市内一块旗地，故前往市旗民生计处咨询。但事实上该地承租权早在1928年1月16日就已取消，政府却未将这一情况如实告知刘雨生，反接受其提前预付的三年租金，颁给其合法执照和政府收据。因此，当3个月后，10月4日市生计处征收员突然前去索还出租执照时，刘雨生在意外之余，即极不满地谴责政府没有事先告知详情，“如果说以前就取消了，为什么没有告知呢？十七十八两年的租册又为何在户名，而催征员又为什么前来催促交款呢？”。(48)再如，1935年5月29日，南京私立三民中学在初中会考后，按照当时政府规定，应将会考成绩上报至社会局，经其核定统计后，在南京《新民报》上予以公布。但该社会局中等教育股主任在提卷时却将卷宗提错，导致报纸公布的该校毕业生人数出错，严重影响了该校社会声誉。后来，该主任虽将该校毕业人数及成绩更正，却拒绝将三民中学的总成绩由丙等改为乙等。三民中学在此事发生后，虽多次与社会局交涉，但均无果而终。无奈之下，校方于1934年11月曾多次向市长石瑛求助。但石瑛却不负责任的表示，拒绝受理。政府此举激起校方的极大愤慨，愤然指出石瑛与社会局“一孔出气，包庇到底，助长部下的不良习气，摧残本校生气。”(49)再如1929年9月市民张建对市第一公园管理处主任常宗会提出控告。在其指控中，张建指责常宗会身为市内公园管理主任，却犯有严重渎职、工作不力等11项罪名(50)。但匪夷所思的是，市府对犯有如此严重过错的常宗会，却未予裁撤，只不过对其略加申斥而已。
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（二）官员弊案
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所谓官员弊案，即社会大众对政府官员违法行为提出的控告。而南京市政府的官员弊案可谓由来已久，早在1927年市政府尚立足未稳之时，就有市社会局长杨剑虹在汉口涉案被警察扣留的事情发生(51)。故对抗战爆发前十年的南京市政府而言，官员弊案并非罕事。涉案官员既有级别较低的基层警察，也有局长、处长等政府高官，甚至包括市长。涉案领域亦从非法牟利、滥施权力、杀人命案再到窝藏、贩售毒品等不一而足。由此不难联想，在如此政府官员的带领下，南京市政难以取得明显进步，实有违政府选拔人才的初衷。
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譬如，南京市党部党员朱雁秋曾长期追随陈英士、张静江等奔走革命，先后参加长江流域起义、黄花岗起义和辛亥革命，北伐后热衷于在社会上宣传党义。1927年5月1日在国民党组织的“民训大会”上，朱雁秋公开批评市公安局长温建刚开会迟到、穿戴轻佻、禁止劳工参加、侵吞警饷，以及放任保安队鸣枪惊吓群众导致会场秩序混乱。此举激怒了温建刚，会后温氏即伺机报复。5月7日清晨，该局长派警探多人，以请客为名，将朱雁秋予以逮捕。(52)此外，温建刚还勾结土豪劣绅，指使警察逮捕工人，并召集地痞流氓破坏市内工运、强迫工友退出工会。(53)警察局长之不良，其属下亦多为非作歹之徒。1929年6月21日，市内一份报纸披露南京北一区警士宋禄庭诱拐七岁孩童；8月27日，市民王人益揭露市公安局各区署警察“滥捕无辜，苛罚人民”，常借查拿私烟及私娼问题诬陷民众，索要贿赂；1933年又有市民报告，下关警察局长借为其父祝寿而收敛巨额财物，并包庇所辖的烟赌场所。(54)
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事实上，南京市内的鸦片问题，历来严重。历届政府虽然三令五申要求戒除烟毒，却始终难以禁绝。追根朔源，政府职员的不良表率实为祸源之一。如市内报恩寺附近即有警卫包庇毒贩藏毒(55)。更严重的是，不少政府职员竟自甘堕落，成为吸食毒品的瘾君子。据社会媒体报道，中华门外窖子山一韩姓警察就嗜好鸦片，为索要鸦片责打乡民(56)。市内孝陵区马群镇长陈世鉴亦是一名隐藏于政府之内的瘾君子。官方虽承认“该镇长陈世鉴，面容态度，似有可疑”，但出人意料的是市长马超俊和区长陆永黄却仍以发收地价、办理“国代”选举、调查公民资格及户口复查无法分身为由，对其公然进行包庇，要求前来调查的国民政府官员暂缓查验，以致陈世鉴湮灭罪证，顺利通过调查。其包庇、袒护之态度，以致连市政府自己最后也坦言，陈世鉴有拖延时间、先戒后验的嫌疑。社会舆论普遍对市政府蒙混袒护下属的行为进行谴责，认为南京虽被划为绝对禁烟区，“但禁者徒有其名，而犯者仍肆无忌惮”(57)。事实上，吸食毒品的政府职员远非上述韩警官和陈世鉴二人。1937年1月有市民揭发中央模范林区管理局管理员陈金堂吸食毒品。作为陈金堂的上司，该林区管理局长皮作琼虽明知陈氏毒瘾甚深，但念及同学情谊，仍继续对其予以聘用，甚至特许其吸食。故而在皮作琼的纵容下，陈金堂非但不依法自首、改过自新，还公然在办公室吸食毒品。而当市府对陈金堂展开调查时，皮作琼竟胆大妄为，意欲为陈金堂盖章担保。此事一经曝光，政府即招致社会的口诛笔伐，痛斥说“似此情形，实属违法同恶，违反政府森严之禁政，何足为民表率？”(58)。更有甚者，同年7月11日市内媒体爆料称市府下辖之朝天宫戒烟医院竟有看护私自售卖烟泡牟利的怪闻。“护士售烟犯之烟泡，每颗最低价格大洋八角，还有售卖香烟一支，须大洋四角，若以十支一盒计算，每盒香烟卖大洋四元，凡一切日常食物，院内均有售卖，不过价格高过市面十倍以上而不止。”(59)本来专事助人戒毒的戒烟医院竟有医护人员公然贩卖毒品，不仅违背了其职业道德和职业操守，更暴露出政府管理的混乱，凸显了官方监管的失序。
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另一方面，政府弊案并不限于级别较低的政府职员，不少政府高官浸淫官场日久，受官场污染，亦难免有贪污违法的事情发生。如市府前工务局长马轶群1931年擅自挪用公款3万元，事前既没有得到上级批准，事后也没有呈请验收，手续欠缺，明显存在浮报开支、侵占公款的嫌疑。(60)对此高层出现的贪腐情况，市府虽一再强调政府高官应洁身自好，防微杜渐，避免贪腐，但说教甚于处罚，实际成效正如市长自己所言，“虽平时再三告诫，然仍言者淳淳，听者邈邈”(61)。甚至现身说法之市长本人亦常常弊案缠身，难逃其咎。(62)如1928年时任南京市长兼江苏省政府委员的何民魂，就曾被江苏省武进县党部控告其违法擅自处理政府财产。1932年有大批市民向国民政府请愿，以市长石瑛涉嫌“违背法令、破坏民权、摧残民生、违法渎职”，对其提出弹劾(63)。1933年1月，石瑛又被市民马锡侯以“诬栽陷害”为名，要求中央出面制裁。马锡侯称，1932年7月13日他曾批评石瑛“违法施政”，但不久石瑛公报私仇，以妨害公务罪和妨害秩序罪将其逮捕。故而马锡侯指责石瑛“不顾毁法，滥行职权”，指出“假如该市长军法在握，则锡侯生命早已完结。”不仅如此，马锡侯在文末还枚举出1931年南京爆发水灾后石瑛变本加厉大幅提高房捐等苛捐杂税的劣行，痛斥“其倒行逆施的做法甚于军阀，而旅馆捐、屠宰税、执照费等又比原先军阀时代高出千百倍。”(64)另一市长魏道明，亦于1933年4月8日被国民政府监察委员邵鸿基以涉嫌受贿舞弊、违法渎职，提出弹劾。邵氏称魏道明在1931年4月在任市长期间购买南京自来水干线水管时曾私自收受贿赂、未对自来水管进行公开投标，导致所购水管质量不良且与合同不符，屡次发生水管爆裂，致使市府蒙受巨大经济损失。(65)而南京末任市长马超俊亦难逃前任被控的覆辙。先有1935年9月市民施裕寿、张渊致函南京市党部，要求制止市长马超俊批准在八卦洲芦滩放垦，危及附近农地的行为。(66)后有1937年2月2日被全体八卦洲农民状告国民政府，在八卦洲淤堤面临垮塌的情况下非但不停止放垦、修补堤坝，反任命其侄女婿为管理员，致使其盗卖辖区土地、滥收不义之财、私设水闸，以致水运阻塞，对此马超俊却姑息养奸，任其蹂躏民生。(67)
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五、市行政对首都营造的制约
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以上述新市制推行后南京市行政的四个方面来看，市政府的组织结构虽貌似合理完善，但实际运行却弊端重重。由于缺乏对行政权力的监督与制衡，政府组织的设置与裁废明显有极大的随意性；行政权的受缚使市政府在首都营造的过程中困难重重；乡缘等传统价值观虽不是官方的绝对用人标准，但浓厚裙带关系所形成的人际关系网络却在政府内赫然存在；政府行政也存在巧取豪夺民财和官员不作为等弊端。由此我们不难不提出疑问，如是政府体制的运行失序、低质化的任职官员和失当的政府行政，究竟会对首都营造产生怎样的影响？
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第一，政府行政效率低下。所谓行政效率，简单即施政所获得的结果与所付出的代价的比较，是政府机关以一定时间、空间和一定的人力财力物力，执行国家政策的作业对其所获结果的比例。一般而言，一个城市的行政首长需要由熟悉市政的专门人士来担任。广州市政之所以在短时间内就能取得显著成绩，就得益于市长、局长、科长都具有相当的市政学识。而南京市长皆大多凭借政治背景上台，各局处长也多属政客之流，对市政浑然不懂，平时工作“不是无故缺席会议就是有意延迟。”(68)在这种情况下，居于下层的市府职员只知迎合上司，对职责却随意应付。“每人除在办公室里动笔，照着传统的格式填写公事外。便无所事事”。“成绩好的编写无聊的统计，做空头支票式的工作计划书，白糟塌油墨纸张印刷费，成绩坏的则连此也无”(69)。在这种情况下，政府内部任人唯亲之风使各级官僚忙于疏通关系、考虑后路，无心在城市管理工作上下功夫，自然影响了行政效率。相较郑州市政府8日测量市区、10日拆除城墙的咋舌高效，如让南京来做恐非半年都不能竣事。即以清除市内3200万斤垃圾为例，即便以600人分成10队进行，花费2个月，也不过清除四分之一。至于以后的清洁问题所花费的时间更无法统计。(70)南京市土地测量，本应于1928年4月完成，但政府前后拖沓耽搁竟达6年，迟至1933年10月才完成。(71)至于其他如开辟新住宅区、平民住宅区和改造棚户住宅等社会改造计划，亦“不论其措施已达如何程度，而离根本解决市民居住之难题，尚差一万八千里！”(72)
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第二，政府行政缺乏持续性。政府官员的频繁更换，不仅是人员调整的问题，更严重影响了政府工作，使政府浪费了大量人力和物力资源。主要官员的频繁更换也造成官方政策经常发生改变，破坏了政策执行的持续性，使得城市行政缺乏一个连贯的系统(73)。政府的行政长官为了在任期内尽快出政绩，通常将前任定下的计划束之高阁。如此一来，极易产生各种政府短期行为，经常出现“别人来了，便说以前的计划，那处不对，那处不好，一切推翻，从新再来”的情况。(74)如此以来，无论市政当局怎样热心，都没有一个系统的长远规划，结果必然事倍功半。(75)例如，首都建设中所开辟的各条柏油马路，修筑时并未顾及将来之情形，“在开辟时，自来水管、煤气管装置之地位，在马路上均未配置，而一旦需要装置自来水则不得不重新开挖，阴沟亦非布置妥善，经前二年（1930年）大雨，街道浸水，即铺之柏油大半破坏，于是始设法补救阴沟开挖加深，此皆证明市府无整个之计划，而徒尚外表而以敷衍为能事也。”(76)由此可见，市政府短期的政策行为严重影响了城市管理水平的提高，制约着城市现代化的发展。
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第三，市政建设明显有“重建设轻管理”的倾向。此类现象在首都建设中十分突出。政府耗巨资所修建的中山大道修成时，“宽大荡平、整齐清洁，确不亚于上海租界内的马路”。但疏于管理，曾几何时，这条象征现代化的柏油马路便再不能维持了。不但石子从路面下冒出头来，路上留下车辙，甚至整块地面亦由于没有了油而导致车行过灰尘飞扬，雨天后飞溅积水和泥浆。在这种情况下“车轮如江中破浪的轮船，在路边的行人，把衣服弄的很湿很脏，是很平常的事”。(77)同时大道两旁的绿化树也由于政府看护不周而多露病态。(78)总之，政府管理维护的行政失范大大降低了首都市政设施的社会效益。
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第四，国家对行政官员的选任的随意性也损害了正常的官员升迁机制，导致没有政治背景的人才难以步入高位，反倒令投机盈利型政客趁机渗入政府，从中渔利。如南京市某土地局长就曾利用职务之便，非法收买新街口土地，后转手获利数百万元。长官如此，属下亦恣意妄为，连负责测量土地之最低雇员每月都有五六十元非法收入。在这种情况下，无怪乎社会会产生对政府的悲观失望情绪，“有此种投机事业而行之于局长，而欲求在下者之廉洁、制止投机与舞弊，不亦难乎？”(79)
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最后，市政权为政客所掌握的情况，也有利于地方势力对行政体系的渗透。特别在乡区，代表地方利益的乡绅往往趁此控制乡镇公所。如孝陵卫区，“办理自治人员，类多绅董余孽。”他们一方面“藉自治之名专横乡里，假政令擅作威福，剥削人民，甚至包揽词讼，无所不当。”另一方面“遇有事端，辙操纵民众以供牺牲，所谓乡镇政权有名无实。”(80)市长何民魂甚至公开痛斥说“党务割裂，政治黑暗，派系分歧，投机皆忠实同志，贪官皆纯洁党员，种种混淆状态，比军阀时代也不差。”(81)乡绅与政府的结合，使得当地的地方豪强有了政府官员这个新身份的保护。在这种情况下，市政府既无力清除地方势力，完成对基层社会的控制，也无法阻止盈利经纪型的新乡村领导进入乡村政治舞台，充斥乡村基层政府。这种“国家政权内卷化”的结果，不能不说不是南京市官员泛政治化、任人唯亲的结果。
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