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表16 各省区分担首都建设经费数额表
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资料来源：《中央关于首都建设之决议》，见秦孝仪主编：《革命文献》第91辑，台北：中国国民党中央委员会党史委员会1982年6月，第174—175页。
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该方案虽表面上看似无懈可击，但实际落实起来却困难重重。首先，各省对分摊经费的态度十分冷淡，支付额度完全视自身财力及其与中央关系而定，补助时断时续，极不稳定。一些长期与中央分庭抗礼、关系不睦的省份如广西、云南甚至对此干脆置之不理。更棘手的是，原先占整个建设经费近60％、国民政府公债发行所获得收入此时亦岌岌可危。国民政府面临的财政形势极为严峻，1930—1937年间国府每年岁入岁出大约在7—11亿之间，而军队和借款赔款还本利息两项总和就常占岁出的70％，花费在政府部门上的经费只有1.2—1.6亿之间(8)。在此情况下，囿于国库吃紧和中央信用的破产，国民政府公债的发售实际并不理想。作为替代，国民政府答应每年向南京市政府支付一定额度的财政补助(9)。
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其具体补助形式，又大致分为以下两种：
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一是通过国家立法的形式，制定相关法规，在法律上进行支持。国民政府通过立法鼓励南京市政府通过发行公债的方式筹集首都建设经费。1929年6月，国民政府先后颁布《南京特别市市政公债条例》和《南京特别市市政公债发行细则》专门对公债发行进行规定。其中《南京特别市市政公债条例》明定“南京特别市市政府为兴建首都市政起见特集公债”，“此项公债定额为300万元”，“利率为周年七厘”，“以本市财政局车捐收入月拨200万元为付息基金，市产收入年拨30万元为还本基金”，“每年付息2次”，“自1929年起分10年还清”。(10)1929年10月29日，国民政府又把《南京特别市市政公债条例》改为《民国18年南京特别市特种建设公债条例》，内容修订为“南京特别市市政府为兴办首都自来水工程及建筑市民住宅之用，特募集公债，定名为民国18年南京特别市特种建设公债。本公债定额为国币300万元，以200万元兴办自来水工程，以100万元建筑市民住宅，不得移作别用。”(11)其他规则与原《南京特别市市政公债条例》中相同。翌年，孔祥熙、孙科等又于国民党三届四中全会上提案“指定俄义庚款为首都建设公债基金”。该案获得通过后，可一共从俄国退还的1.2亿庚子赔款中提三分之一，约计4000万元，以及意大利退还庚子赔款的三分之一，约2000万元，共计6000万元，作为首都建设经费发行公债还本付息的本金。(12)
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二是国民政府对市财政的直接补助。1927年市政府刚成立时即获中央补助款88.86万元，1928年又得184.53万元，占同期市府收入总额的80.87％(13)。1931年“九·一八”事变爆发，市内最主要产业的丝织业，由于受日商排挤，丢失了传统满蒙市场而大受其害。受之影响，南京市经济一蹶不振，市财政支绌状况严重。据此国民政府自1931年始加大对南京的补助。从以下两表可知，与同时期其他省份相比，国民政府对南京补助的增幅最大，南京对中央财政的依赖程度也最高。1931—1936年5年中国民政府共向南京市提供财政补助款累计达1014.68万元，平均每年200万元，最少时也有179.79万元，最高的1936年有225.98万元。其补助款在市财政中的比重几乎占每年市府收入的35.13％，1932年甚至达到了46.4％(14)，可以说是中央的补贴是此时市府的最大收入来源。
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表17 南京与六省补助款收入及占财政收入总额比例比较表（1931—1933年） 单位：万元
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年度 1931年 1932年 1933年 南京 180（31.9％） 223（46.4％） 186（38.7％） 河北 215（5.6％） 120（5.2％） 120（4.7％） 江苏 206（7.9％） 140（8.2％） 152（6.9％） 安徽 448（28.8％） 343（34.9％） 328（30.2％） 湖北 560（23.7％） 246（14.5％） 246（13.1％） 福建 324（11.8％） 324（12.4％） 144（8.5％） 浙江 180（7.1％） 90（3.6％） 136（5.3％） 资料来源：《申报年鉴》1936年，第46—47页；金钟：《南京财政志》，南京：河海大学出版社1996年，第92页。
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表18 中央对南京财政补助款概况表（1930—1936年） 单位：万元
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资料来源：金钟：《南京财政志》，南京：河海大学出版社1996年12月，第92页。
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不过，国民政府对南京的补助虽大，却不是每次都能及时拨付，即便承诺的款额，有时也会因为国库拮据削减甚至停付。如1927年国民政府虽饬令财政部每月增加市财政补助4万元，议决后财政部却以国库支绌为由分文未拨，1928年欠33万元，1929年时竟连财政部每月答应的6万元补助也不给了(15)，同期建设委员会所应允的每月3万元补助，也迟迟无法到位。(16)更令市财政雪上加霜的是，原本江苏省政府接国民政府命令每月给市府的6万元协助款，此时也受中央机关的影响而停拨。其积欠款额，据市方统计，1928年7月、10月、11月各有2万元，1929年1月至4月更多达12万元，加之市内添置路灯所需款项的8万余元，累计拖欠款额达20万元之巨。在此情况下，若不迅速救济市财政，市政将陷于停顿，市行政亦必难以维持(17)。市府遂于1929年3月派人前往省财政厅催索，但仅获现款1万元，而后市长刘纪文亲自前往，所获得的答案竟是如再行催促将彻底停拨！
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与此同时，南京多个城市设计方案的相继出台，意味庞大首都建设工程的行将上马，预示了市财政已不堪重负的处境未来还将继续恶化。作为应对，市府建议中央在各省田赋和关税中附加首都市政建设费。并将市内江宁认捐司、江宁邮包税局、下关税局、下关铁路货捐局、大胜关税所、上新河木厘局、江宁纸宁税局、皖茶认税局、江宁烟酒事务所、江宁纸烟持税所、江巨容浦六沙田分局、江宁禁烟经理分局及屠宰税、牙税、契税等交由市府征收。另外江海关的“二五附加税”也应交付给市方。但当局深知上述所提三项，极有可能因遭涉及税权问题而失败，故退而求其次，提出了一个补助市财政的保守方案，即除国家每月补助6万元协款外，再由财政部每月追加14万元，总计每月20万元。(18)
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但事实上即便是该保守方案，国民政府的态度亦极为消极，回覆中故意回避市方所提之各省田赋关税中附加首都市政建设费、将江宁认捐局等划归市属的部分，只答应将国家对市府的补助增加为每月10万元，其余“尽数由江苏省政府补助。”，但对省方拨款的方式则并无任何规定，以保证其落实。事情很明显，国民政府并无意于改变现有的税收体系，市方期望无异于完全落空。盛怒之下，市长何民魂在致国民政府的回函中，厉声指责曰：“其所定的仅10万元，而市府预计每月全部行政支出就要12万以上。两者相比，尚不足敷。更何言从事建设？是市政前途，因经费之不确定，实已陷入绝境而不可拔。”(19)但不久，市长何民魂却因蒋介石的重新上台而黯然去职。
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1928年7月，刘纪文取代何民魂复任南京市长，严重的政府经费危机使这位财经专家头痛不已。自1928年7月至1928年12月25日以来，市府共收入200余万(20)。当时有人挖苦云：
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以现实经费而论，尚不敷远甚，遑论以供建设之用……以中国之大，而于首都无一定建设之费，宁不腾笑友邦。南京市政府经费，现经中央核定每月10万元，此区区之数，能作何用。苟长此以往，则十年二十年以后，犹是今日之南京也，又何用特设市政府，又何所谓首都？(21)
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为了扭转危机，刘纪文试图利用人际关系，提请国民政府增加补助。1929年3月30日，刘纪文在一份致行政院长蒋介石的公函中称，市府每月赤字高达7万余元，若按照各局处预算制定的每月36.76万元的标准则不足更甚，而政府的每月收入则10万元不到，因此中央对市府的补助至为重要。最后，还煞有其事的警告说，如果国家再不予以迅速救济的话，恐怕按照目前收支状况，市府将无力维持，市政也将陷于停顿。(22)1930年在代表南京市政府欢迎来宁参加国民党三大代表的欢迎会上，刘纪文更不惜亲自披挂上阵，逐一对党国要人进行游说，谓“首都作为首善之区，有关中外观瞻，欲谈建设，必先从首都建设开始。所以我希望这次全国代表大会的代表能特别注意首都的建设，因为经费是建设之母，尤其要注意建设的经费。”(23)孰料，刘纪文此番所做努力尚未取得成果，其个人却因参加“西南会议”，引起蒋介石不满而很快下台。
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民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） [:1704045386]
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民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） 第二节 市府扩张税权受挫
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显而易见，补助款对处于财政悬崖中的南京市政府虽然重要，但南京市政府向国民政府声索首都建设的补助款，乃是舍本逐末。这笔极不稳定、受制于人的外来收入，所能起到的作用只是“锦上添花”，而非“雪中送炭”。即便申请下的补助款，相较浩繁无度的数额而言也无异是杯水车薪。事实说明，寻求稳定的经费来源只能另寻出路。在这种情况下，增加税收特别是扩大税权便成为扭转财政危机的新出路，进入了市政府的视线。
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而在划定地方税权方面，国民政府早在1928年就对中央与地方的税收范围进行界定，1931年又颁布《国地税法草案》，历史上第一次建立了现代意义的地方财政。但民国以来军阀割据、政局变乱频仍的情况，使国民政府意识到中央与地方之间的财政划分其实是一种相互竞争的关系。意即地方势力强时，不仅地方性事务归地方负责，连地方性的全国性事务也归地方管理，地方财政的范围也由此扩大到最大范围；反之，如果中央极端专权，则不但原属于地方的特殊性事务归中央管辖，就连地方财政的范围也会缩小到最小范围。因此，在当时尽管地方财政和中央财政在该《税法草案》的法律地位上都是独立、平等的经济主体，但在划分彼此税权范围时中央却总是挤压地方利益。
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例如，按1928年11月国民政府制定的国地收支标准，国家收入包括盐税、海关税及内地税、常关税，烟酒税、卷烟税、煤油税、厘金及一切类似厘金的通过税、邮包税，印花税、交易所税、公司及商际注册税、沿海渔业税、国家财产收入、国有营业收入、中央行政收入等数十项。反观地方收入则只有田赋、契税、牙税、当税、屠宰税、内地造船税、船捐、房捐、地方财产收入、地方营业收入、地方行政收入等12项。后来虽加入营业税、市地税，但所得税和遗产税却是国家收入(24)。1930年底国民政府正式裁撤厘金、改征统税，明确规定统税为国家所有，又剥夺了大量地方收入，充为中央收入。不仅如此，1931年6月国民政府在《训政时期约法》第六章“中央与地方之权限”中还规定，国家得根据“妨害社会公共利益”、“妨害中央收入之来源”、“妨害交通”等情况有权对地方税收进行干预(25)。而至于何为“妨害社会公共利益”和“妨害交通”，却未说明。显然这些模棱两可的说法有利于中央根据自己的需要而随意解释。翌年国府又通过立法对地方的限制，进一步规定地方不得征收内地通过税、落地税；内地应裁撤各种不合理的通过税如厘金、统捐、统税、货物税、铁路税捐、邮局厘金；落地税与通关税一律裁撤；各地遇有变更税目、增减税率或募集公愤时，应由国家审核议决执行；各级地方政府不得预征赋税；各省财政厅及直隶市的财政局应按月及时向国家通报该省市的财政情形及收支实况。(26)很明显，“地方课税不得妨害中央收入之来源及专利”、“专卖权属于中央”等各条都明显加强了中央对地方的财政控制，国家税权简直不受任何约束。更有甚者，1935年国民政府又公布《财政收支系统法》，进一步强化了国家的税权优势，规定国税由中央直接征收，收回原本委托地方征收的国家税；地方收支预算须经中央核定，虽可向中央申请补助费，但只能“应用于事业费，并须指定用途，非经呈准，不得变更”(27)。
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