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资料来源：柳怡徵、叶楚怆主编：《首都志》，南京：正中书局1935年1月，第603—604页。
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然而，好景不长，1934年市财政再度陷入危机，赤字达16.8万元，1935年更猛增至250万元。不得已，市政府借款228.3万元，其举债之巨，实为过去所未有(41)。为了增加市府收入，官方开始二次整理捐税，结果1936年市收入较1935年增加30万元，政府对此颇感意外。于是遂开始对市内所有商户进行调查，以防其逃税漏税。结果房捐由开征时的1.3万元增加到1936年的39万元，车捐增加到83万元，市内其他营业、屠宰各税也都有不同程度的增加。(42)同时自1936年起，娱乐业营业税亦开始全面起征。如此一来，1935、1936年的市府财政逐年增加，与1927年的92.4万元相比，1936年已不可同日而语，创记录的达到593.9万元。然而，随着政府收入的增加，支出亦在逐年增长，收支相抵，政府赤字不但没有缩小，反而愈发扩大，由1927年的1.8万元猛增至1936年的34.7万元。因此，南京市政府财政紧张的情况非但得到缓解，反而进一步恶化，最困难时甚至连本金亦无力偿还。1937年10月4日，上海银行南京分行曾致函市政府，提醒其数年前所借的一笔款项还款日期已到。可市政府却囿于如洗之市库，只能偿还其中63291.08元，理由是如当下还款清所有借款，则“各市立学校又即陷入停顿，学费无可收入”(43)。
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表22 南京市政府财政收入表（1933年4月—1936年12月）
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资料来源：南京市政府秘书处编：《南京市政府工作概况》（1935年4月—1936年12月），无出版社，第10页。
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表23 南京市政府财政支出表（1933年4月—1936年12月）
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资料来源：南京市政府秘书处编：《南京市政府工作概况》（1935年4月—1936年12月），无出版社，第10页。
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在这种情况之下，政府收入的拮据，自然不能不影响到南京的城市建设。自1927年4月刘纪文受命成立市政府直至8月刘氏因事解职前，当局自谓“外界所能目睹的建设，仅开筑国府路一段而已”。(44)面对经费不足导致建设裹足不前的情况，刘纪文虽素有党国“市政专家”之称，但亦无可奈何。刘氏后来在回忆这段历史时曾极遗憾的如下表示说：
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由于当时军事方殷，财政支绌，虽经努力节约，仍属入不敷出，多由纪文挪借，以资挹注，而建设经费，毫无着落，以致一切规划，未能实现。因感时疾，请假赴上海就医，缅怀既往，成效毫无，斯则耿耿于心，而未能释然者也。(45)
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而其继任者——何民魂，也颇有“巧妇难为无米之炊”之感。1928年在一份官方报告序言中在对自己碍于经费而无力推行市政的同时，也对南京未来之建设极为悲观。
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这一年来，对于一切设施，无日不在惨淡经营当中。顾市政事属新创，主政者虽抱有一定之理想，立一定之计划，而外来之障碍，每足阻业务之进行，如民众之漠视一也，权界之不明二也，财力之不充三也，基于此三因，而欲市政于极短时期，奏其成效，固嘎乎其难……市政建设事业也，欲谋建设之进展，当先谋财力之充足，苟财政无办法，级建设无从进行。南京全市收入，每月不过数万元，合计国府和苏省之补助，亦不过十余万元，此区区之数，以作维持之费，尚虑不足，遑论供建设之用。(46)
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1928年7月，此前曾担任南京市长的刘纪文重掌首都，但当局收入却竭厥如故，次年6月在纪念市政府成立两周年的庆祝大会上，刘氏指出政府“建树既少，成绩更鲜”，而这两年唯一“比较大的工作，就是建筑中山大道。”，而至于造成这种情况的祸首即经费不足。(47)稍后在年底总结政府工作时，刘纪文更直言不讳的指出，经费不足是政府面临的最大困难，也是推行首都建设的最大挑战。他说：
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最困难的莫过于，经济问题……本府为谋市政发展之一切设施，虽有种种计划，非不进行，非不努力，其如限于财力，未克如愿以偿，譬如，教育方面，本有由中央筹款百万元，改善并整顿全市小学之议，现在亦以事实上不可能，暂行搁置，又如中山路应安置之下水道、阴沟等等亦因无款，未能举办，至于应发之地价，至今财政部未准拨给，该路地主，屡次向本府要求给领，一若本府为债务人，殊不知本府一再咨催，又何尝不愿早为清理，其他卫生上社会上的一切建设，及取缔救济各事项，虽亦有其相当成绩，仍以经费支绌，未能充分发展。(48)
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翌年初，在与国民党三全大会代表谈话中，刘纪文也流露出对首都建设能否实现而怀有的忧虑和不安。“首都原有的市政经费每月不过十万余元，只能勉强维持原有的事业，决不能谈到什么建设。”(49)政府“每月收入仅有二十万有零，而每月经常临时两费，虽然经过节减，也要二十六万二千，收支相抵，不敷在六万以上，行政费已经如此困难，事业费更不用说。长此以往，首都建设，何日告成？”(50)
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事实上，除刘纪文、何民魂外，政府高官中对首都建设持悲观态度者不乏其人。1928年刚由德国归国、踌躇满志中继任市卫生局长的胡定安，上任不久即意识到经费不足所带来的工作困难，直言“在目下财政竭厥的情况下，百废待举，哪里有这笔大款来顾到卫生方面的建设事业？”(51)结果胡定安竭力为南京卫生事业发展精心设计出垃圾处置法、公厕小便池、市民医院、传染病隔离所、救急所，但均因耗费巨大，而最终只能将其束之高阁。此时政府所能做的惟“尽吾人之能力，竭蹶以从事，冀稍免吾人之罪”(52)。除此之外，当局所规划之自来水建设、组建长途汽车公司、改善市内交通等多个市政项目，亦先后因难措经费而被迫搁浅。(53)增加学校、铺设下水道、扫除文盲、繁荣都市等，也因经济不裕而进度迟缓。(54)
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另一方面，经费不足不仅影响市内待建项目的速度，还威胁着许多业已建成的社会事业的生存。受财政吃紧的影响，市内不少公立医院都面临着关门歇业的危险。以首都戒烟医院为例，这所治疗南京地区重型烟毒犯的医疗机构，成立于1934年2月。最初依靠市政府、江宁地方法院、首都烟犯罚金和国府禁烟委员会的拨款而建。自1934年2月起至1937年4月，共收容戒烟者25804人。其中仅1934年10月，就收容戒烟人数2164人，最高峰时可一次收容500人。(55)但即便是产生如此巨大社会效益之戒烟医院，也由于江宁地方法院和国民政府禁烟委员未按和约拨款，而面临着巨大的生存压力。(56)在这种情况下，市府的拨款成为了维系戒烟医院生存下去的唯一支柱。此时又恰逢当局大力禁烟，前来医治的患者越来越多，办公费用和设备经费不断增加，导致医院经费奇缺。1934年10月，不足部分占经费总额的三分之一，一年后更陷入挪无可挪、借无可借的境地。在此情况下，戒烟医院数百烟民及员工的日常饮食面临着断炊之虞。院长王祖祥迫于无奈，只得向市府求救。该院长在致市长石瑛的呈文中称，由于病人远超医院可接待量，医院伙食费骤然增加，加之各科室之冬季燃煤费，“照此下去，其耗费像滚雪球一样，越滚越大，戒烟医院的倒闭可期。”(57)然而，诚如前文所言，市府此时亦自身难保，并无余力施以援手。故王祖祥的请求如泥牛入海，无果而终。而此时戒烟医院之状况非但没有缓解，反而持续恶化。由于经费无着，医院药品及各项费用已无法维持，催债人却追索急如星火，以致王祖祥“舌鄙唇焦”，“住院六百余名烟犯嗷嗷待哺，应付极为艰难。”(58)无奈之下，1937年7月暨全面抗战开始之时，王祖祥急电中央，请其救济(59)。结果国民政府下设之“首都肃清烟毒委员会”答应进行补助，但其所拨之5000元不过为医院申请数额的三分之一，若将其分摊至戒烟医院之下属三院，实际亦杯水车薪。(60)而此时距南京沦陷仅有5月之遥。
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(1) 其中，修路所占比例最大，为全部所需经费的23.17％，如果加上其他交通经费，则占总经费的37.7％；中央政治区和市行政区的工程次之，为21.24％。参见李清愫、蒋子奇：《首都乡土研究》，南京：南京书店1930年，第55页。
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(2) 何民魂：《一年来之首都市政》，见秦孝仪主编：《革命文献》第92辑，台北：中国国民党中央委员会党史委员会1982年9月，第129页。
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(3) 金国珍：《都市财政论》，上海：商务印书馆1929年4月，第152—153页。
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(4) 南京市政府秘书处编：《南京特别市市政公报》第9期，1928年1月31日。
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(5) 《南京特别市市长何民魂呈请速拨补助经费》，民国法政学会：《国民政府市行政法》，无出版社，第96页。
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(6) 《何民魂向国民党中央全体会议呈请首都建设经费文》，见《南京特别市市政公报》1928年第1期，第1页。
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