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此举果然奏效，1929年4月16日，国民政府下令江苏省政府尽快将其所辖市内税权移交市政府。(28)但出人意料的是，此令还未实施，却遭到财政部的反对。此时财政部长宋子文反对的理由是，刘、何所提之江宁邮包税所是财政部江苏邮报税的直属机构，江宁认捐局、江宁税所、下关铁路货捐局、大胜关税所、上新河木厘局和皖茶认捐局等处税收都被纳入国税征稽范围，只不过由江苏省财政厅代管。因此这些税收的性质都是中央收入，与国家预算相关。在这种情况下，“南京市政府未经查明此项税捐性质，就声称请求将其划归该市征收，是一个误会。”宋子文还警告国民政府，如果答应了市方的要求，势必引发连锁反应，其他各地必然效仿，并会给此时财政部规划的裁厘改税带来变数。此外，一旦税收一一划归地方，国家收入必损失巨大，中央财政必将陷于困境，而这也违背了财政部统一财政的计划(29)。故在宋子文的强力干预下，国民政府最终撤销此令，市政府的收回税权努力最终功亏一篑。此后国民政府为遮人耳目、引人非议，又继而以江苏省与南京市的省市权限区域问题完成审查，“未便将此案列入提出讨论”为由，将此束之高阁。
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市政府旨在扩大税权的努力虽然失败，但其决心却未动摇，这一点从1929年8月12日市长刘纪文发表的一篇文章中可以看的出来。在这篇题为《收回税捐及公用事业》的文章中，刘纪文用“设有市区以外之任何机关”影射江苏省政府，痛斥其“在本市区内征收捐税，重苦吾民”，明确表示“我是市民的代表，一定要据理力争，以轻市民负担”(30)暗示市民，市府不会就此罢手。果不其然，两月后的10月13日，当代表江苏省政府征收市内屠税的江宁县屠宰税委员周梦正为开征新年屠宰税做准备时，突然接到报告称市府已在市内遍贴布告，宣布全市屠宰税由南京市财政局接管。面对此突如其来的变化，市内一般商民心存疑惑，纷纷停止缴税。江苏省政府闻讯后，立即做出反应：一面向国民政府提告，痛斥南京市政府悍然自行征税，“不特本省中学以上校费受绝大之影响，破坏江苏教育经费，无从发放，亦有意违反中央决议，与中央历次法令相违，似属无此办法”；另一面连续督促行政院和教育部，对市政府的贸然之举进行严厉制裁，“以维苏省教育，而彰公道”。(31)在这种情况下，市政府慑于中央强力，不得不恢复原状。盖此时，国民政府的高压政策，看似取得了效果，但市方只是畏于强力。虽表面上平息下来，实则“久思再起”，暗地里为筹措首都建设经费、解决市权纠纷，想要通过一个更大的计划——扩大市区和市县合并，来一揽子地解决问题。
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民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） 第三节 扩大市区：省市划界的提出
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作为城市确立和发展中的一个重要问题，城市划界既可以明确城市政权的施政范围，也是城市确立的主要标志。故1927年6月6日南京市政府成立的当日，国民政府公布《南京特别市暂行条例》对南京市区进行规定。按照该条例，南京市区包括南京城内外及浦口原有区域。但南京市政府对此规定却颇有怨言，原因是市区局限在城厢，过于狭小，不但和华盛顿、巴黎、伦敦等欧美首都相比有天壤之别，与旧都北京所辖20个县的旧制相较也不可同日而语，就是和上海、汉口相比也相形见绌，因此南京市政府认为，南京有扩大市区的必要，此其一。其二，扩大市区还可以名正言顺的划清南京与江苏省的地理边界，厘清省市权限，夺回被省县控制的京市利益。故基于以上两点，南京首任市长刘纪文在就职演说暨市府成立大会上，即明确宣誓谓“不扩大市府组织和市区规模，不足以资特别之发展”(32)。
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除此之外，官方的扩大市区规划也获得了首都知识界的支持。他们认为，首都系于中外观瞻，地位重要，对外代表国家，对内为国民精神所寄，地理上又居于全国交通要冲，将来发展无可限量。故一切市政计划均需长远规划，所有区域应当尽量扩大。这是国际都市发展的一般趋势，如大伦敦、大柏林、大巴黎、大东京，可知世界各国对首都发展的重视。(33)因此南京建设的规模应当同样宏伟博大，“一面可以表现吾党革命建设之精神，一面当为将来发展之准备。”(34)同时，从各国首都的人口看，人口集中也是一个必然趋势。从各国首都人口看，一般均为全国人口总数的二十分之一或十分之一，其他各国人口，能逃出此比例者，为数甚少。而就南京奠都后人口激增的情况论，“将来首都人口，至少千万以上”。故以此观之，“今日首都之划界，纵不为首都之观瞻计，亦当为人口增长计，而为将来留发展余地。”(35)另外，以地方行政角度计，南京市内中央和省市机关林立，加之江宁县署，“市内民政、财政政出多门，是非庞杂，纠纷迭起。”不仅京市不易取得建设成绩，就连江宁县也会受此影响。(36)
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如此一来，扩大市区很快被市政府提上议事日程。那么，南京市区向哪里扩大呢？市政府把目标锁定为毗邻南京之江宁县。之所以选择江宁，原因主要有三：第一，江宁地理上东西南三面环绕南京，位于秦淮河和长江的交汇处，宁沪、宁芜铁路经过县境，公路四通八达，水路交通便利，而且历史上两地政治关系紧密，1927年南京独立建市后，江宁县治仍滞留市内三坊巷（今长乐路西端）。第二，市县同处一市，行政机关叠加，事权不清，对南京城市建设颇有挑战，因此从畅通政令的角度计，亦当废县(37)。第三，南京市政府合并江宁也有绵密的经济考虑。江宁捐税不但居于江苏全省之冠，且与南京市存在税权上的纠纷，控制市内田赋、营业税、契税、牙税和屠宰税。如能并县成功，不但可以夺回市内税权，还可顺带获得江宁税捐，可谓一举双得。故基于上述三个因素，江宁成为南京扩大市区志在必得的目标。
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民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） 第四节 省市划界的展开
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一、市县合并：省市划界的第一阶段
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1927年6月6日国民政府公布的《南京特别市暂行条例》规定，南京市区包括南京城内外及浦口原有区域。据此市政府正式筹设浦口商埠管理处，却遭江苏省政府阻拦。事后南京市政府一面向国民政府提告，一面顺带提交筹划扩大市区暨合并江宁的呈文，对此国民政府表示“并无异议”。其个中缘由，主要因为在党国要人心中，首都建设不仅关乎南京一地，也是一个现代中国的象征。南京在很大意义上寄托着官方的强国梦想和对现代中国的美好想象。为了给全国树立一个现代化的图腾，南京的城市建设必应宏伟。而南京原有市域面积的狭窄，不仅制约了首都建设，甚至还关乎国家形象和有碍国际观瞻。故对首都扩大市区乐见其成。8月22日，国民政府即应南京市政府要求，对《南京特别市暂行条例》进行修订。修订后的第四条规定，南京市区域暂以江宁县原有区域为行政范围，以原有之江宁县属之。(38)
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由此一来，市县合并获得法律确认，几乎确定无疑、无可挽回。消息传出后，市府喜出望外，当天宣布将于三日后接收江宁，并任命原县长周浩为新的市辖江宁县长。不料此议一出，却引发国民党江宁县党部和县民的强烈抗议，理由是他们并没有接到省政府的正式通知。更重要的是，一旦江宁县名取消，县属党部及民众团体亦同时撤销，故在利益本位的支配和驱使下，江宁当局极力反对划入市区。同时就在这一重要关头，此前极力推动扩大市区的南京市长刘纪文亦随蒋介石下野去职。面对此突如其来的变故，市府在群龙无首的情况下只得暂停市县合并。
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1927年11月，具有桂系背景的何民魂接任南京市长。新市长政见上虽与原市长不合，但在市区扩大问题上却有共识，上任后不久即宣布重启市县合并。但此时党国政治形势的变化却给市县合并带来新的变数。1928年1月，此前宣布下野的蒋介石重返政治舞台，迅速取代桂系，重掌党国大权。随后国民政府以县党部和县民反对为由，推翻原议，宣布暂缓合并，决定待国府派蔡元培等对南京市和江宁县进行调查后再行定夺(39)。而国民政府态度之所以出现如此巨变，主要与党国高层内部的派系斗争有关。在蒋看来，南京由桂系背景的何民魂控制，无疑落入桂系手中，而江苏省政府处于蒋派嫡系钮永健控制之下。如果市区迅速扩大，省方地盘缩小，桂系势力扩大，显然于己不利。故对蒋介石来说，当务之急非扩大市区，而首要为调整人事。因此国府的态度发生改变，由原先的乐观其成变得迟缓暧昧，宣布派蔡元培以居中调查为名，暂停市县合并，此举旨在遏制桂系在国民政府统治中枢地区的势力扩张。
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一月后，蔡元培向国民政府递交调查报告。报告指出，市方所提扩大市区的建议事属合理，建议中央将南京城厢内外原有区域及八卦洲为界，西南之大胜关、江心洲一带，东北之乌龙山一带，统统划入市区。蔡氏还提出，长期滞留市内的江苏省政府和江宁县政府，应在省市联席会议议决新址后尽快搬离市区，悉数向南京移交事权。但对何时召开省市联系会议，省市又该何时迁出市区，却未说明，仅语义含糊地表示“应由双方查明，交市接洽”(40)。
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1928年7月14日，刘纪文复任南京市长，市县合并再现转机。(41)此时何民魂去职后，蒋介石所担心的因素不复存在，蒋介石任主席的国民政府遂对扩大市区不复持有异议。11月21日，国民党中央第164次政治会议最终议决废除江宁县，将江宁县和浦口商埠全境划入南京市区。然而消息一出，却再遭江苏省政府和江宁县民反对。原因是1927年江宁差点并入首都的惨痛记忆使江苏省政府和江宁人对一切想要取消县制的想法极为敏感。故而当国民政府做出市县合并的决定后，由于事关江宁存亡和县民民生，因而江宁县民组织大规模抗议活动。所持理由为，省方会因此失去土地，势必造成税收流失，县民亦因南京建市以来成绩殊无，市民却倍受首都建设之苦，故而不愿受其拖累。为了表明自己的立场并向国民政府施加压力，1928年12月10日，江宁县党部和各民众团体以“接收之后，将取消江宁名称，所有县属党部和民众团体亦全部取消”为由，联名呈文国民政府，反对江宁并入市区。(42)在一封江宁县全县民众呈行政院及国民党中执会的诉状中，县民甚至以严厉的语气，斥责国民政府说：“中央政治会议竟将我江宁县根本废除划归南京特别市报章腾布阖邑震惊，此而不争行数千年之农村基本组织，忽为破碎，我数十万之农民一概习于都市生活，而不知其所止虚名，以卖实祸。”(43)其中江宁民众总代表谢翰臣在致国民党中央政治会议和国府主席的呈文中，态度甚为坚决，提出不但不应实行废县，并应将江宁升级为全国模范实验县。其理由有以下六点：
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1．南京市南北辽阔，目前除下关及南城一部外，放眼市区举目荒凉，即欲振兴发展，尚需岁月，没有余力建设比南京市大数十倍的江宁，江宁现有大小村庄3000多个，改建新村后，也有300，市政府能否管理好300村庄，对此持有疑议；2．市政府高高在上，不能惠民，即使市长感到忧虑，亦鞭长莫及，只有以县委单位，才能顺利推行；3．当时已经入冬，是清乡剿匪之时，市政府事情庞杂，且对于乡村情势茫然，最近首都抢劫案迭出，市政府疏于防范，没有余力维持乡村治安；4．当时有所谓乡村都市化的恶潮以苏民困，时任内政部部长薛笃弼曾说，乡村不应有都市化的建设，市政尚在萌芽阶段，市政不善会感染乡村。应防止恶潮流“乡村都市化”以苏民困；5．市政府财政紧张，市财政用之于市政，若划入南京，则四周县域的财政，将归于市政府，其不平均支配在所难免，乡村遥远，距离最远的有百里，难以取之于民用之于民，况市政府百事待兴，一旦划归，恐增加负担，乡民出资而市民享福的怪现象。据最近市政府的经济调查，其处心积虑增加我农民脂膏，以图兴建城市，此市财政困顿之秋，怎么能江宁的农村实行接受，肯定会增加其乡民的摊派捐收；6．以前南京市政府曾经提出合并江宁县，遭到国民政府否决，时间不长，旧案重提，应不生效。(44)
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事实上江宁县民对市县合并的反对之所以如此强烈，很大程度与国民党江苏省党部的背后怂恿和鼓动密切相关。在一封省党部致江宁县党部的秘密电文中，省党部一方面对省市权限不清造成的南京建设的困难避而不谈，另一方面却秘密指示县党部应大肆宣传南京推动市县合并的目的为霸占江宁财富，榨取县民膏脂，以利市政。(45)由此一来，市府形象迅速丑化，一般县民对市方合并江宁的动机高度警惕、极为忧虑。1928年11月初全县十五区民众联合呈文行政院，反对市县合。其理由便是，首都财政困难，而江宁富庶，市政府之所以想吞并江宁，目的就在于吸取江宁县的民脂民膏来解决南京的财政困难。同月29日，江宁县江宁区联村办事处各村村长在致国民政府和行政院的呈文中也称，“之所以（南京市政府）合并江宁县之心者，无非欲吸收乡民之膏脂，兴办市政”，“江宁县之农村实行接受则田赋捐税之收入亦可以补充不足，其意不言而喻。”(46)稍早前的19日，江宁县钟灵五乡代表也抗议说“就是市府想增加市财政收入罢了，就是市府想吸收江宁县农民脂膏罢了！”(47)这种县民对市县合并的不满和恐慌，在1928年底达到了顶点。当年12月行政院宣布准许南京市接受江宁县。此令一出，全县民众无不“奔走呼号，不能安业，其势胡可以久”，立刻组织全县代表团五六千人在中央政治会议、国民政府门外集会，要求取消废县并江宁改为模范县。与此同时，群情激愤的县民开始对南京实行物资禁运。南京市商会在致行政院的报告中称，由于江宁县断绝了从县城运至首都的柴米粮油，行动如果持续的话，势必引发南京市民恐慌，导致社会混乱。(48)
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在这种情况下，南京市长刘纪文不得不出面进行解释。刘纪文一方面表示市县合并不会发生任何改变，另一方面又寄语县民幡然悔悟，支持合并。为达到这一目的，刘氏辩称，市方合并浦口和江宁，并非出于增收，反而还会增加在新市区的行政费和建设费，从长远看“首都市政建设之规模十倍于县”，“市民固优于县民者也”，因此从这个角度看，江宁县民不但不应反对合并，反应积极配合。(49)与此同时，南京一些有识之士也声援政府，指出县民对市方的担心和顾虑，实为不必要的误会，市区扩大绝对出于政治需要和城市建设目的，绝没有“经济上的意义存乎其间”。市县合并后，非但不会给南京带来任何好处，还会背上建设县政的包袱。因此市政府的市县合并之议，纯粹是为市政发展的长远考虑，并无垂涎江宁财赋之私欲。(50)
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但南京方面的辩解并不足以打消江宁县民的顾虑，反对之声仍此起彼伏。在这种情况下南京市政府的角色尴尬。一方面此前市府信誓旦旦的合并宣誓既已抛出，无可挽回；另一方面事权接收在县民阻挠下又无可奈何。在这种情况下，如果没有第三方即国民政府的斡旋和支持，市政府凭一己之力，势难摆脱困局。于是经市方提议，1928年底国民政府召集古应芬、叶楚怆、嫪斌、赵戴文、陈果夫为调停人，召集南京市政府、江苏省政府和江宁县政府三方召开联席会议进行协调。但该会却因双方争执激烈陷入僵局，无果而终。更令市方失望的是，会后古应芬、叶楚怆、嫪斌、赵戴文、陈果夫五人在呈国民政府的报告中，竟推翻市县合并的原案，认为首都区域暂以城厢内外原有区域及八卦洲为范围。作为交换，国民政府将总理陵园及其他中央直辖之首都市区划入市区，作为南京扩充市区的一期。同时，国民政府应允诺对江宁暂不加税、实行村区自治，同时下令县治限期迁出市区。
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显而易见，古应芬等五人所提意见，实际是一个旨在两头讨好的折中方案。此时国民政府既想维护自己在省市间的公正地位，又不愿令市方过于失望，还要稳定县民高涨的抗争情绪。故此案一出，很快获得国民政府的支持。12月19日，经国民党中央第168次中央政治会议议决，决定以上述意见为基础，交由内政部会同省市双方重新划定，至于江宁存废则留待以后再做决定(51)。故从这一结果看，国民政府虽成功解套，但此案不过是一个拖延之计，并未解决根本问题。此后一年半中，国民政府虽屡次在废县上寻求突破，但总因江宁县民抗议和江苏省政府对此问题的强硬态度未有起色。这个结果，对南京市而言，虽有不满，却也无可奈何，所幸的是并没有动摇其捍卫地方利益的决心。1929年初刘氏在一次公开集会中即坚定地表示：“伟大的首都的生命，终不能局限在区区的城厢内外，理论上如此，事实上亦复如此，我们的要求如此，全民的要求亦复如此，所以本市第二期的扩充市区，必须在最短时间内实现，在没有扩充以前，我们诚意接受以前四次变更的暗示，我们当集中我们建设的全力，从事现有区域的发展，我们更准备着伟大的计划，静待第二期的扩充！”(52)由此为半年后的第二次划界埋下了伏笔。
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二、《首都计划》出台后的第二次划界
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从第一次划分的结果看，厘清市权、扩大市区并未解决，江宁县治也未迁出市区，因此制约首都建设的诸多不便，特别是行政职权方面的影响并未消除。故而心有不甘的市长刘纪文此后曾多次视察省市边界。1929年9月，也就是前述划界后半年，南京市政府向“国都处”正式呈报由其单方面划定的省市界线，此案获得党国元老戴季陶的支持，戴氏认为方案“尚属妥善，包括浦口在内，尤有见地，似可照原议，以利进行”。随后“国都处”在其基础上略作修改，草拟出“国都区域计划图”，并将其载入年底出台之《首都计划》，呈送行政院参考办理。(53)按照这个规划，修订后的首都面积应为855方公里，界限全长11.72公里，南起牛首山、北至八卦洲和江北的常家营、西至长江两岸的和尚路、东至青龙山。“其中旧城内面积约40.9方公里，又中央政治区面积约77580公亩，公园在城内者约6.4方公里，城外约49.92方公里，统共56.37方公里，占全境面积6.6％”(54)。
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