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作为城市确立和发展中的一个重要问题，城市划界既可以明确城市政权的施政范围，也是城市确立的主要标志。故1927年6月6日南京市政府成立的当日，国民政府公布《南京特别市暂行条例》对南京市区进行规定。按照该条例，南京市区包括南京城内外及浦口原有区域。但南京市政府对此规定却颇有怨言，原因是市区局限在城厢，过于狭小，不但和华盛顿、巴黎、伦敦等欧美首都相比有天壤之别，与旧都北京所辖20个县的旧制相较也不可同日而语，就是和上海、汉口相比也相形见绌，因此南京市政府认为，南京有扩大市区的必要，此其一。其二，扩大市区还可以名正言顺的划清南京与江苏省的地理边界，厘清省市权限，夺回被省县控制的京市利益。故基于以上两点，南京首任市长刘纪文在就职演说暨市府成立大会上，即明确宣誓谓“不扩大市府组织和市区规模，不足以资特别之发展”(32)。
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除此之外，官方的扩大市区规划也获得了首都知识界的支持。他们认为，首都系于中外观瞻，地位重要，对外代表国家，对内为国民精神所寄，地理上又居于全国交通要冲，将来发展无可限量。故一切市政计划均需长远规划，所有区域应当尽量扩大。这是国际都市发展的一般趋势，如大伦敦、大柏林、大巴黎、大东京，可知世界各国对首都发展的重视。(33)因此南京建设的规模应当同样宏伟博大，“一面可以表现吾党革命建设之精神，一面当为将来发展之准备。”(34)同时，从各国首都的人口看，人口集中也是一个必然趋势。从各国首都人口看，一般均为全国人口总数的二十分之一或十分之一，其他各国人口，能逃出此比例者，为数甚少。而就南京奠都后人口激增的情况论，“将来首都人口，至少千万以上”。故以此观之，“今日首都之划界，纵不为首都之观瞻计，亦当为人口增长计，而为将来留发展余地。”(35)另外，以地方行政角度计，南京市内中央和省市机关林立，加之江宁县署，“市内民政、财政政出多门，是非庞杂，纠纷迭起。”不仅京市不易取得建设成绩，就连江宁县也会受此影响。(36)
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如此一来，扩大市区很快被市政府提上议事日程。那么，南京市区向哪里扩大呢？市政府把目标锁定为毗邻南京之江宁县。之所以选择江宁，原因主要有三：第一，江宁地理上东西南三面环绕南京，位于秦淮河和长江的交汇处，宁沪、宁芜铁路经过县境，公路四通八达，水路交通便利，而且历史上两地政治关系紧密，1927年南京独立建市后，江宁县治仍滞留市内三坊巷（今长乐路西端）。第二，市县同处一市，行政机关叠加，事权不清，对南京城市建设颇有挑战，因此从畅通政令的角度计，亦当废县(37)。第三，南京市政府合并江宁也有绵密的经济考虑。江宁捐税不但居于江苏全省之冠，且与南京市存在税权上的纠纷，控制市内田赋、营业税、契税、牙税和屠宰税。如能并县成功，不但可以夺回市内税权，还可顺带获得江宁税捐，可谓一举双得。故基于上述三个因素，江宁成为南京扩大市区志在必得的目标。
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民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） [:1704045392]
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民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） 第四节 省市划界的展开
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一、市县合并：省市划界的第一阶段
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1927年6月6日国民政府公布的《南京特别市暂行条例》规定，南京市区包括南京城内外及浦口原有区域。据此市政府正式筹设浦口商埠管理处，却遭江苏省政府阻拦。事后南京市政府一面向国民政府提告，一面顺带提交筹划扩大市区暨合并江宁的呈文，对此国民政府表示“并无异议”。其个中缘由，主要因为在党国要人心中，首都建设不仅关乎南京一地，也是一个现代中国的象征。南京在很大意义上寄托着官方的强国梦想和对现代中国的美好想象。为了给全国树立一个现代化的图腾，南京的城市建设必应宏伟。而南京原有市域面积的狭窄，不仅制约了首都建设，甚至还关乎国家形象和有碍国际观瞻。故对首都扩大市区乐见其成。8月22日，国民政府即应南京市政府要求，对《南京特别市暂行条例》进行修订。修订后的第四条规定，南京市区域暂以江宁县原有区域为行政范围，以原有之江宁县属之。(38)
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由此一来，市县合并获得法律确认，几乎确定无疑、无可挽回。消息传出后，市府喜出望外，当天宣布将于三日后接收江宁，并任命原县长周浩为新的市辖江宁县长。不料此议一出，却引发国民党江宁县党部和县民的强烈抗议，理由是他们并没有接到省政府的正式通知。更重要的是，一旦江宁县名取消，县属党部及民众团体亦同时撤销，故在利益本位的支配和驱使下，江宁当局极力反对划入市区。同时就在这一重要关头，此前极力推动扩大市区的南京市长刘纪文亦随蒋介石下野去职。面对此突如其来的变故，市府在群龙无首的情况下只得暂停市县合并。
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1927年11月，具有桂系背景的何民魂接任南京市长。新市长政见上虽与原市长不合，但在市区扩大问题上却有共识，上任后不久即宣布重启市县合并。但此时党国政治形势的变化却给市县合并带来新的变数。1928年1月，此前宣布下野的蒋介石重返政治舞台，迅速取代桂系，重掌党国大权。随后国民政府以县党部和县民反对为由，推翻原议，宣布暂缓合并，决定待国府派蔡元培等对南京市和江宁县进行调查后再行定夺(39)。而国民政府态度之所以出现如此巨变，主要与党国高层内部的派系斗争有关。在蒋看来，南京由桂系背景的何民魂控制，无疑落入桂系手中，而江苏省政府处于蒋派嫡系钮永健控制之下。如果市区迅速扩大，省方地盘缩小，桂系势力扩大，显然于己不利。故对蒋介石来说，当务之急非扩大市区，而首要为调整人事。因此国府的态度发生改变，由原先的乐观其成变得迟缓暧昧，宣布派蔡元培以居中调查为名，暂停市县合并，此举旨在遏制桂系在国民政府统治中枢地区的势力扩张。
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一月后，蔡元培向国民政府递交调查报告。报告指出，市方所提扩大市区的建议事属合理，建议中央将南京城厢内外原有区域及八卦洲为界，西南之大胜关、江心洲一带，东北之乌龙山一带，统统划入市区。蔡氏还提出，长期滞留市内的江苏省政府和江宁县政府，应在省市联席会议议决新址后尽快搬离市区，悉数向南京移交事权。但对何时召开省市联系会议，省市又该何时迁出市区，却未说明，仅语义含糊地表示“应由双方查明，交市接洽”(40)。
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1928年7月14日，刘纪文复任南京市长，市县合并再现转机。(41)此时何民魂去职后，蒋介石所担心的因素不复存在，蒋介石任主席的国民政府遂对扩大市区不复持有异议。11月21日，国民党中央第164次政治会议最终议决废除江宁县，将江宁县和浦口商埠全境划入南京市区。然而消息一出，却再遭江苏省政府和江宁县民反对。原因是1927年江宁差点并入首都的惨痛记忆使江苏省政府和江宁人对一切想要取消县制的想法极为敏感。故而当国民政府做出市县合并的决定后，由于事关江宁存亡和县民民生，因而江宁县民组织大规模抗议活动。所持理由为，省方会因此失去土地，势必造成税收流失，县民亦因南京建市以来成绩殊无，市民却倍受首都建设之苦，故而不愿受其拖累。为了表明自己的立场并向国民政府施加压力，1928年12月10日，江宁县党部和各民众团体以“接收之后，将取消江宁名称，所有县属党部和民众团体亦全部取消”为由，联名呈文国民政府，反对江宁并入市区。(42)在一封江宁县全县民众呈行政院及国民党中执会的诉状中，县民甚至以严厉的语气，斥责国民政府说：“中央政治会议竟将我江宁县根本废除划归南京特别市报章腾布阖邑震惊，此而不争行数千年之农村基本组织，忽为破碎，我数十万之农民一概习于都市生活，而不知其所止虚名，以卖实祸。”(43)其中江宁民众总代表谢翰臣在致国民党中央政治会议和国府主席的呈文中，态度甚为坚决，提出不但不应实行废县，并应将江宁升级为全国模范实验县。其理由有以下六点：
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1．南京市南北辽阔，目前除下关及南城一部外，放眼市区举目荒凉，即欲振兴发展，尚需岁月，没有余力建设比南京市大数十倍的江宁，江宁现有大小村庄3000多个，改建新村后，也有300，市政府能否管理好300村庄，对此持有疑议；2．市政府高高在上，不能惠民，即使市长感到忧虑，亦鞭长莫及，只有以县委单位，才能顺利推行；3．当时已经入冬，是清乡剿匪之时，市政府事情庞杂，且对于乡村情势茫然，最近首都抢劫案迭出，市政府疏于防范，没有余力维持乡村治安；4．当时有所谓乡村都市化的恶潮以苏民困，时任内政部部长薛笃弼曾说，乡村不应有都市化的建设，市政尚在萌芽阶段，市政不善会感染乡村。应防止恶潮流“乡村都市化”以苏民困；5．市政府财政紧张，市财政用之于市政，若划入南京，则四周县域的财政，将归于市政府，其不平均支配在所难免，乡村遥远，距离最远的有百里，难以取之于民用之于民，况市政府百事待兴，一旦划归，恐增加负担，乡民出资而市民享福的怪现象。据最近市政府的经济调查，其处心积虑增加我农民脂膏，以图兴建城市，此市财政困顿之秋，怎么能江宁的农村实行接受，肯定会增加其乡民的摊派捐收；6．以前南京市政府曾经提出合并江宁县，遭到国民政府否决，时间不长，旧案重提，应不生效。(44)
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事实上江宁县民对市县合并的反对之所以如此强烈，很大程度与国民党江苏省党部的背后怂恿和鼓动密切相关。在一封省党部致江宁县党部的秘密电文中，省党部一方面对省市权限不清造成的南京建设的困难避而不谈，另一方面却秘密指示县党部应大肆宣传南京推动市县合并的目的为霸占江宁财富，榨取县民膏脂，以利市政。(45)由此一来，市府形象迅速丑化，一般县民对市方合并江宁的动机高度警惕、极为忧虑。1928年11月初全县十五区民众联合呈文行政院，反对市县合。其理由便是，首都财政困难，而江宁富庶，市政府之所以想吞并江宁，目的就在于吸取江宁县的民脂民膏来解决南京的财政困难。同月29日，江宁县江宁区联村办事处各村村长在致国民政府和行政院的呈文中也称，“之所以（南京市政府）合并江宁县之心者，无非欲吸收乡民之膏脂，兴办市政”，“江宁县之农村实行接受则田赋捐税之收入亦可以补充不足，其意不言而喻。”(46)稍早前的19日，江宁县钟灵五乡代表也抗议说“就是市府想增加市财政收入罢了，就是市府想吸收江宁县农民脂膏罢了！”(47)这种县民对市县合并的不满和恐慌，在1928年底达到了顶点。当年12月行政院宣布准许南京市接受江宁县。此令一出，全县民众无不“奔走呼号，不能安业，其势胡可以久”，立刻组织全县代表团五六千人在中央政治会议、国民政府门外集会，要求取消废县并江宁改为模范县。与此同时，群情激愤的县民开始对南京实行物资禁运。南京市商会在致行政院的报告中称，由于江宁县断绝了从县城运至首都的柴米粮油，行动如果持续的话，势必引发南京市民恐慌，导致社会混乱。(48)
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在这种情况下，南京市长刘纪文不得不出面进行解释。刘纪文一方面表示市县合并不会发生任何改变，另一方面又寄语县民幡然悔悟，支持合并。为达到这一目的，刘氏辩称，市方合并浦口和江宁，并非出于增收，反而还会增加在新市区的行政费和建设费，从长远看“首都市政建设之规模十倍于县”，“市民固优于县民者也”，因此从这个角度看，江宁县民不但不应反对合并，反应积极配合。(49)与此同时，南京一些有识之士也声援政府，指出县民对市方的担心和顾虑，实为不必要的误会，市区扩大绝对出于政治需要和城市建设目的，绝没有“经济上的意义存乎其间”。市县合并后，非但不会给南京带来任何好处，还会背上建设县政的包袱。因此市政府的市县合并之议，纯粹是为市政发展的长远考虑，并无垂涎江宁财赋之私欲。(50)
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但南京方面的辩解并不足以打消江宁县民的顾虑，反对之声仍此起彼伏。在这种情况下南京市政府的角色尴尬。一方面此前市府信誓旦旦的合并宣誓既已抛出，无可挽回；另一方面事权接收在县民阻挠下又无可奈何。在这种情况下，如果没有第三方即国民政府的斡旋和支持，市政府凭一己之力，势难摆脱困局。于是经市方提议，1928年底国民政府召集古应芬、叶楚怆、嫪斌、赵戴文、陈果夫为调停人，召集南京市政府、江苏省政府和江宁县政府三方召开联席会议进行协调。但该会却因双方争执激烈陷入僵局，无果而终。更令市方失望的是，会后古应芬、叶楚怆、嫪斌、赵戴文、陈果夫五人在呈国民政府的报告中，竟推翻市县合并的原案，认为首都区域暂以城厢内外原有区域及八卦洲为范围。作为交换，国民政府将总理陵园及其他中央直辖之首都市区划入市区，作为南京扩充市区的一期。同时，国民政府应允诺对江宁暂不加税、实行村区自治，同时下令县治限期迁出市区。
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显而易见，古应芬等五人所提意见，实际是一个旨在两头讨好的折中方案。此时国民政府既想维护自己在省市间的公正地位，又不愿令市方过于失望，还要稳定县民高涨的抗争情绪。故此案一出，很快获得国民政府的支持。12月19日，经国民党中央第168次中央政治会议议决，决定以上述意见为基础，交由内政部会同省市双方重新划定，至于江宁存废则留待以后再做决定(51)。故从这一结果看，国民政府虽成功解套，但此案不过是一个拖延之计，并未解决根本问题。此后一年半中，国民政府虽屡次在废县上寻求突破，但总因江宁县民抗议和江苏省政府对此问题的强硬态度未有起色。这个结果，对南京市而言，虽有不满，却也无可奈何，所幸的是并没有动摇其捍卫地方利益的决心。1929年初刘氏在一次公开集会中即坚定地表示：“伟大的首都的生命，终不能局限在区区的城厢内外，理论上如此，事实上亦复如此，我们的要求如此，全民的要求亦复如此，所以本市第二期的扩充市区，必须在最短时间内实现，在没有扩充以前，我们诚意接受以前四次变更的暗示，我们当集中我们建设的全力，从事现有区域的发展，我们更准备着伟大的计划，静待第二期的扩充！”(52)由此为半年后的第二次划界埋下了伏笔。
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二、《首都计划》出台后的第二次划界
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从第一次划分的结果看，厘清市权、扩大市区并未解决，江宁县治也未迁出市区，因此制约首都建设的诸多不便，特别是行政职权方面的影响并未消除。故而心有不甘的市长刘纪文此后曾多次视察省市边界。1929年9月，也就是前述划界后半年，南京市政府向“国都处”正式呈报由其单方面划定的省市界线，此案获得党国元老戴季陶的支持，戴氏认为方案“尚属妥善，包括浦口在内，尤有见地，似可照原议，以利进行”。随后“国都处”在其基础上略作修改，草拟出“国都区域计划图”，并将其载入年底出台之《首都计划》，呈送行政院参考办理。(53)按照这个规划，修订后的首都面积应为855方公里，界限全长11.72公里，南起牛首山、北至八卦洲和江北的常家营、西至长江两岸的和尚路、东至青龙山。“其中旧城内面积约40.9方公里，又中央政治区面积约77580公亩，公园在城内者约6.4方公里，城外约49.92方公里，统共56.37方公里，占全境面积6.6％”(54)。
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图67 国都界线图
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图片来源：“国都建设技术专员办事处”编：《首都计划》，南京：南京出版社2006年9月，第39页。
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新的首都市区既已确定，接下来的便是加以落实。考虑到此前划界失败，特别是江苏省和江宁县的强烈反对，1930年1月国民政府行政院以省市权限迄今没有划清为由，特意再派蔡元培、蒋作宾、宋渊源、李烈钧、钮永健五人，召集江苏省、江宁县与南京市召开省市联系会议，共同协商(55)，并以《首都计划》拟定之“国都界域图”为谈判基础。如此一来，原先并不明朗的划界谈判，突然峰回路转，开始朝着有利于南京市的方向发展。谈至6月，问题大都谈妥，只剩最后省市县交界之大胜关、上新河、江心洲及乌龙山的归属和交割事权问题。但就在大胜关、上新河、江心洲及乌龙山的归属问题上，双方却陷入争执。眼看会谈无法达成共识，情急之下内政部提出暂停会谈，改用公文联系。内政部这样做的目的，一方面可以将省市各自立场分别签注，便于及时知照中央；另一方面也为中央决策预留了充足时间。
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鉴于此前划界的失败，国民政府此时采取十分审慎的态度，既不愿“得罪”江宁县民，又理解市方的建设之苦，“顺应”又不甘，只有悬挂起来，以维持现状，未仓促行事。与此同时，省市矛盾的凸显，却将掌理职方的内政部推至前台，但因无章可循，内政部难以判断，坦言：“近年行政制度，改革频繁，各省市县疆界，或因区域变更，不无参错。或因旧界淆混，迭起纠纷。先后经本部会同各省市政府核议勘划，久悬未决之案，不下十数起。只以无一定之标准可资根据，审议时每感困难。”(56)这说明随着此时国内各地纠纷的大面积发生(57)，过去单纯依靠地方调处或由中央政府个别处理纠纷的办法已无济于事。要从根本上消除边界纠纷，就必须由中央制定全盘计划，其中最关键的是要有勘界标准。因此1930年6月12日，经国民政府令准，内政部公布《省市县勘界条例》，明确规定行政区域编制以“土地之天然形势”、“行政管理之便利”等客观地理条件和实际管辖需要为定界原则，具体界线划分以“山脉之分水线”、“道路河川之中心线”等为标准。(58)《省市县勘界条例》的颁行，开启了规范划界和依法勘界的新道路。
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《省市县勘界条例》的出台使省市划界有章可循。不久内政部依据条例的相关规定，提出了省市纠纷的解决方案。在方案中，内政部计划将上新河之木厘局、大胜关之税局，各划分给苏省和京市；大胜关一带，自西善桥起经徐家塘前村天德村向西直达江心归江苏，其余部分均按南京市政府划定范围，划入市区；浦口，则按旧商埠为界划分。对于这个方案，省方认为上新河木厘局和大胜关一部分地区虽划为省有，但考虑到上新河木厘局、大胜关地区及大胜关税局本来就是省控或省地，以及大胜关地区可观的税收收入，特别是江宁县最繁华的商业区和工业区及其所带来的田赋、营业税、契税、牙税均出自该区，倘若扩大市区，该县精华势必划为市有，对江苏省特别是江宁县无疑损失巨大。故省市双方对此案的态度截然相反，市方表示接受，省方却极力反对，理由是“大胜关和上新河等地均为江宁县的精华所在，如果将该区域划归南京，则江宁不能生存，且于全省税收有莫大之影响，事实上万难接受，若划去则名存实亡。须请示省政府再回复。”(59)在这种情况下，省市谈判再陷僵局，内政部只好上报中央，请其定夺。不久行政院做出裁决，决定仍按原案进行划界并商量事权交割。6月9日，省市县三方代表接行政院命令继续开会协商，内政部在会上转达了行政院的上述指令。不料，就在三方激烈讨论时，会场外却突然出现县民300多人，以反对市区扩大为由，执旗请愿，阻止代表开会，以致会议搁浅。最后在调解无效的情况下，内政部不得不咨请国民政府暂停会议，重新派员勘察划分省市地界。(60)